III SA/Gd 808/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 11 maja 2021 r. nr [...]. R.S. (dalej jako "strona" albo "skarżący") wniósł skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 maja 2021 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący od dnia 23 marca 2021 r. został objęty obowiązkiem poddania się kwarantannie. W aktach administracyjnych znajdują się: - dokument opatrzony nagłówkiem "decyzja" z dnia 29 marca 2021 r. nr (...) wskazujący, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazuje R.S. poddanie się obowiązkowej kwarantannie od dnia 23 marca 2021 r. Z dokumentu wynikało, że kwarantanna miała ulec zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W dokumencie tym wskazano jednocześnie na zakaz opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że zaistniałyby przesłanki do poddania hospitalizacji, izolacji szpitalnej lub w izolatorium albo organ postanowi o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Z dokumentu wynikało nadto, że "decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności"; - kopia wydruku z systemu EWP3 wskazująca objęcie M.S. (matki skarżącego) obowiązkiem izolacji w okresie 23 marca – 1 kwietnia 2021 r. oraz samego skarżącego obowiązkiem kwarantanny w okresie 23 marca – 8 kwietnia 2021 r. (w kopii wydruku widnieje jako numer decyzji "(...)". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 11 maja 2021 r. nr (...) nałożył na R.S. administracyjną karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa o COVID") w związku z art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi w bazie EWP R.S. został objęty obowiązkiem kwarantanny w okresie od 23 marca 2021 r. do 8 kwietnia 2021r. włącznie. Organ stwierdził, że strona nie podporządkowała się obowiązkowi kwarantanny w dniu 25 marca 2021 r., co wynika z nadesłanej w dniu 29 marca 2021 r. notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. W notatce odnotowano, że w dniu 25 marca 2021 r. o godz. 17:35 funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji przeprowadzali interwencję w K. na Osiedlu (...) na boisku szkolnym, której uczestnikiem był R.S. , objęty izolacją domową od dnia 23 marca 2021 r. R.S. pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. wniósł o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazując, że informację o objęciu kwarantanną otrzymał w wiadomości SMS. Skarżący wyjaśnił, że jest jedynym opiekunem matki, z którą wspólnie zamieszkuje. Powodem opuszczenia miejsca kwarantanny w dniu 25 marca 2021 r. było wyjście do pobliskiego sklepu wielobranżowego "(...)" znajdującego się na Osiedlu (...) w K.. Nadto podkreślił, że uzyskuje zarobki w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. W okresie kwarantanny nie chodził do pracy. Organ pierwszej instancji podkreślił, że wraz z notatką urzędową Komendy Powiatowej Policji dostarczono decyzję z dnia 29 marca 2021 r. o nałożeniu kwarantanny. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego - obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: okres obowiązkowej kwarantanny w przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) wynosi 14 dni. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Osoba poddawana jest obowiązkowi kwarantanny po przeprowadzonym wywiadzie epidemiologicznym. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że decyzja nakazująca poddanie się kwarantannie stanowi dokument automatycznie wygenerowany z systemu EWP. Zatem skoro inspekcja sanitarna nie nakłada obowiązku kwarantanny w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi ona materiału dowodowego w postępowaniu. Organ pierwszej instancji podniósł dalej, że godnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kwarantanną jest "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych." Choroba COVID-19 wywołana wirusem SARS-CoV-2 uznawana jest za chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, tzn. chorobę zakaźną łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodującą szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagającą specjalnych metod zwalczania. Organ wskazał, że przepis art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID nie reguluje odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w takim przypadku należy stosować regulacje zawarte w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. Wymierzając R.S. karę w wysokości 3.000 zł organ wziął pod uwagę przesłanki określone w tym przepisie, a w szczególności kierował się oceną wagi i okoliczności naruszenia prawa i potrzebą ochrony życia lub zdrowia (art. 189d pkt 1 k.p.a.). Strona naruszyła obowiązek kwarantanny oraz świadomie stworzyła zagrożenie dla osób trzecich, narażając je na następstwa choroby zakaźnej. W ocenie organu nałożona kara administracyjna w wysokości 3.000 zł jest adekwatną do wagi przewinienia oraz okoliczności, w jakich zdarzenie powstało. Organ zaznaczył przy tym, że nałożona kara jest sankcją przede wszystkim za stwierdzone naruszenie przepisów prawa mających w założeniu gwarantować ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Natomiast stwierdzone naruszenie prawa powodowało, w ocenie organu, wysokie prawdopodobieństwo zagrożenia zdrowia lub nawet życia ludzkiego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonych w art. 189f § 1 k.p.a., które pozwoliłyby poprzestać na pouczeniu. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ nie stwierdził podstaw do uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Strona dopuściła się naruszenia prawa, którego nie można uznać za znikome. Jednocześnie nie ustalono, aby za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W odwołaniu od powyższej decyzji R.S. podniósł zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do ustalenia aktualnego stanu prawnego i faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji brak uwzględnienia wszystkich indywidualnych okoliczności tej konkretnej sprawy; 2. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez organ odwoławczy kwestii podniesionej w piśmie wyjaśniającym z dnia 26 kwietnia 2021 r. i rozważenia możliwości odstąpienia od nałożonej kary pieniężnej podczas, gdy zostały spełnione przesłanki w nim określone; 3. art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej następujących okoliczności: wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania tego naruszenia; stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 34 ust. 2 i ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez niewłaściwe zastosowanie i objęcie odwołującego obowiązkiem kwarantanny, podczas gdy delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej ustawy nie przewidywała dla Ministra Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny; 2. § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy rozporządzenie nie może regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, bez spełnienia warunków określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, określającego zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP i deklarującego jej ochronę, zastrzegając, że wolność ta podlega jedynie ograniczeniom określonym w ustawie, co jest powtórzeniem zasady ogólnej z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji o ochronie prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie, a jednocześnie naruszenie art. Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/2) poprzez ograniczenie wolności poruszania się odwołującego po terytorium RP bez podstawy ustawowej, co skutkowało nałożeniem bezpodstawnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny. Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 11 maja 2021 r. opierał się na notatce urzędowej Policji z dnia 25 marca 2021 r. dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Z jej treści wynika, że R.S. w dniu 25 marca 2021 r. o godzinie 17:35 przebywał na boisku szkolnym. Natomiast w wyjaśnieniach złożonych w dniu 27 kwietnia 2021 r. znajduje się informacja, że R.S. udał się do pobliskiego sklepu wielobranżowego "(...) znajdującego się na Osiedlu (...) w K., w celu dokonania niezbędnych zakupów. Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo, że wyjaśnienia złożone przez stronę nie odnoszą się do sytuacji opisanej w notatce urzędowej Policji i są rozbieżne z sytuacją opisaną przez funkcjonariusza Policji, to strona potwierdziła, że doszło do złamania zasad kwarantanny, ponieważ opuściła miejsce jej odbywania. Drugorzędne jest to, gdzie udał się kwarantannowany. Organ zaznaczył przy tym, że podczas przeprowadzania wywiadu epidemiologicznego przez upoważnionego pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej każdorazowo zadawane jest pytanie czy potrzebna jest pomoc z MOPS w zakresie dostarczenia artkułów spożywczych i innych potrzebnych produktów. Pani M.S. nie wskazała takiej potrzeby. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Wymierzając karę pieniężną w wysokości 3.000 z. nie doszło nadto do naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. oraz art. 189d k.p.a., a nałożona kara jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że niezasadnie strona powołała się na przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, gdyż odnosi się on do osób przekraczających granicę. Organ odwoławczy stwierdził również, że w związku z treścią § 4 ust. 6 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. decyzja z dnia 29 marca 2021 r. o nałożeniu kwarantanny, stanowi dokument automatycznie wygenerowany z systemu EWP i nie stanowi materiału dowodowego w powyższym postępowaniu. Organ odwoławczy nie zgodził się, że istnieją konstytucyjne wątpliwości, co do podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej za naruszenie kwarantanny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób ", a zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP także wolność poruszania się po terenie RP, może podlegać ograniczeniom określonym w Ustawie. Ograniczenia, obowiązki i nakazy związane ze stanem epidemii, podyktowane koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi, wynikają z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512), wydanego na podstawie art. 46a i 46b wymienionej ustawy i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351), wydanego na podstawie art. 34 ust. 5 wymienionej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Organ odwoławczy mając na uwadze cel kwarantanny, jakim jest zapobieżenie szerzenia się COVID-19 wywołanej przez SARS-CoV-2, a co za tym idzie, ochrona zdrowia i życia osoby poddanej kwarantannie, jej rodziny, a także zdrowia ogółu obywateli, stwierdził, że nałożenie kwarantanny było w pełni uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R.S. podniósł zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do ustalenia aktualnego stanu prawnego i faktycznego; w tym brak przesłuchania w charakterze świadka M.S. (matki skarżącego) odnośnie okoliczności związanych z opuszczeniem miejsca kwarantanny; b) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji brak uwzględnienia wszystkich indywidualnych okoliczności tej konkretnej sprawy; oparcie stanu faktycznego jedynie na podstawie notatki policyjnej; 2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów organ nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3) art. 189f § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez organ odwoławczy kwestii podniesionych w piśmie wyjaśniającym z dnia 26 kwietnia 2021 r. i rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na to, że zostały spełnione przesłanki w nim określone; 4) art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania tego naruszenia; stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: 1) naruszenie art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, określającego zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP i deklarującego jej ochronę, zastrzegając, że wolność ta podlega jedynie ograniczeniom określonym w ustawie, co jest powtórzeniem zasady ogólnej z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji o ochronie prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie, a jednocześnie naruszenie art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175/2) poprzez ograniczenie wolności poruszania się skarżącego po terytorium RP bez podstawy ustawowej, co skutkowało nałożeniem bezpodstawnie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny; 2) art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie skarżącego obowiązkiem kwarantanny, podczas gdy delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane zostało z naruszeniem zasad konstytucyjnych; 3) art. 46a i 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej pomimo braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej; 4) § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy rozporządzenie nie może regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, bez spełnienia warunków określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnym okazał się bowiem zarzut dotyczący naruszenia przez organy orzekające regulacji zawartej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 189d k.p.a. Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o ustawa o COVID, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ust. 3). W realiach niniejszej sprawy organy administracji przyjęły, że skarżący w dniu 25 marca 2021 r. naruszył obowiązek poddania się kwarantannie, obejmujący okres od dnia 23 marca 2021 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny nie było w sprawie kwestionowane. Skarżący podważał w istocie podstawy prawne objęcia kwarantanną oraz brak rozważenia – przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej – okoliczności wskazanych w treści art. 189d k.p.a. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej powoływanej w skrócie jako "u.z.z.z.") kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie zaś do art. 34 ust. 2 u.z.z.z., osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W myśl art. 34 ust. 4 pkt 2 u.z.z.z., zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) osoba prowadząca wspólne gospodarstwo domowe z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS – CoV – 2 lub z nią zamieszkująca, od dnia uzyskania przez osobę, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS – CoV – 2, pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS – CoV – 2, jest obowiązana poddać się kwarantannie trwającej do upływu 7 dni od dnia zakończenia izolacji osoby, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe lub zamieszkuje. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Przywołane regulacje, wyszczególniają ściśle sytuacje faktyczne, które powodują nałożenie kwarantanny. Konsekwencje niezastosowania się do powyżej określonego obowiązku kwarantanny zostały uregulowane we wspomnianym wyżej art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o COVID. Analizując zaskarżone decyzje nakładające karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wskazały precyzyjnie w oparciu o jakie przepisy skarżący został objęty obowiązkiem kwarantanny. Uchybienie to w realiach niniejszej sprawy jest istotne bowiem niejednoznaczne określenie przepisu stanowiącego podstawę prawną objęcia obowiązkiem kwarantanny rzutuje, w ocenie Sądu, na możliwość uznanie skutecznego objęcia tym obowiązkiem i w dalszej perspektywie - zastosowania konsekwencji administracyjnoprawnych określonych w art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID. Wskazać w tym miejscu należy, że organy obydwu instancji w zakresie objęcia skarżącego obowiązkiem kwarantanny odwołały się zarówno do art. 34 ust. 2 i ust. 5 u.z.z.z. jak i do przepisów § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wskazane regulacje prawne, odczytywane literalnie jawią się zaś jako odrębne podstawy nałożenia obowiązku kwarantanny. W perspektywie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie wskazanego obowiązku organ powinien w sposób jednoznaczny wskazać stosowną podstawę objęcia tym obowiązkiem zwłaszcza w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych znajdują się: - dokument opatrzony nagłówkiem "decyzja" z dnia 29 marca 2021 r. nr (...) wskazujący, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazuje R.S. poddanie się obowiązkowej kwarantannie od dnia 23 marca 2021 r. [...]; - kopia wydruku z systemu EWP3 wskazująca objęcie M.S. (matki skarżącego) obowiązkiem izolacji w okresie 23 marca – 1 kwietnia 2021 r. oraz samego skarżącego obowiązkiem kwarantanny w okresie 23 marca – 8 kwietnia 2021 r. (w kopii wydruku widnieje jako numer decyzji "(...)"). Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. wprowadzono do art. 33 - ust. 3a, wedle którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Stosownie natomiast do wskazywanego art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia). Ustawa zawiera również definicje legalne dotyczące: - kwarantanny, przez co należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12), - choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, którą jest choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4), oraz - styczności, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25). Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Ke 934/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje na to, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, czyli, że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Wniosek taki wynika z tego, że art. 33 ust. 1 odnosi się ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, zaś art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, zawierający normę o charakterze materialnoprawnym, nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej. Z kolei z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. wynika, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. Zgodnie z art. 46a pkt 2 i art. 46b pkt 5 u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 46b pkt 5 postanowiono, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. Kolejnym zagadnieniem, które w sprawie należało rozważyć jest prawidłowe zastosowanie w sprawie regulacji zawartej w art. 189d k.p.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Wskazać trzeba, że ww. przepis powinien mieć zastosowanie w całości, gdy przepisy szczególne nie określają żadnych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.), co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, określone w komentowanym przepisie dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, np. uznania, że naczelną dyrektywą jest "waga i okoliczności naruszenia prawa". Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Wymaga tego zasada indywidualizacji kary. Celem wprowadzenia ww. regulacji było m.in. zapewnienie, aby dolegliwość kary administracyjnej była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr VIII.1183). Za istotne uznano zatem zamieszczenie w art. 189d k.p.a. dyrektywy uwzględniania przy wymiarze kary "warunków osobistych" strony postępowania. Projektodawca uzasadniając konieczność wdrożenia powyższych rozwiązań, odnośnie tej przesłanki zwrócił uwagę, że - zgodnie z poglądami doktryny - na warunki osobiste składają się warunki: materialne, mieszkalne, socjalne, zatrudnienie, stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki, a także stan konfliktów i zatargów oraz poziom integracji ze środowiskiem. Warunki osobiste z natury rzeczy mogą odnosić się do osób fizycznych. Pojęcie "warunki osobiste" jest znane m.in. prawu karnemu. Rozumienie tego pojęcia powinno być zatem takie samo także na gruncie odpowiedzialności administracyjnej, skutkującej nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Zamiarem ustawodawcy było więc, aby wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogły wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna. Sąd wskazuje, że organy orzekające nie poczyniły jakichkolwiek rozważań i ustaleń dotyczących warunków osobistych skarżącego, nakładając na niego wysoką karę pieniężną, nie próbując nawet ustalić, czy skarżący jest w stanie taką karę uiścić. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. skarżący wskazywał zaś, że w okresie kwarantanny jego zarobki wynosiły kwotę minimalnego wynagrodzenia. Odnosząc się do wymiaru kary pieniężnej, należy też zaznaczyć, że organ jako podstawę nałożenia kary przywołał art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. Treść tego przepisu nie określa dolnej granicy kary. Ustawodawca określił jedynie jej maksymalną granicę (30.000 zł). Stosując art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID, organ ma zatem możliwość miarkowania wysokości kary m. in. za naruszenie obowiązku kwarantanny i może wymierzyć (np. ze względu na warunki osobiste sprawcy, czy inne okoliczności) karę niższą. W tym stanie rzeczy, organ pierwszej instancji nakładając na skarżącego karę pieniężną z pominięciem rozważenia warunków osobistych skarżącego, o czym stanowi wprost art. 189d pkt 7 k.p.a. w oczywisty sposób naruszył reguły postępowania administracyjnego. Wskazana decyzja organu pierwszej instancji została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, co nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadne okazały się zatem zarzuty podniesione w punktach I (1- 2 oraz 4) oraz punkcie II (5) petitum skargi. Co istotne, zaskarżone rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zostały wydane w oparciu o regulacje prawne wskazane w punktach II (1 – 4) petitum skargi. W ocenie Sądu zbyteczne było zatem odnoszenie się do tych zarzutów. Z uwagi na opisane wyżej uchybienia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tą ostatnią normą prawną sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i przedstawione wskazania. Jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organy dojdą do przekonania o naruszeniu przez skarżącego obowiązku kwarantanny, to powinny miarkując wysokość ewentualnej kary – w kontekście okoliczności wskazanych w art. 189d k.p.a. - mieć na uwadze, że kwestia zastosowania opisanej sankcji nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, jak i to, że przepis art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID nie przewiduje dolnej granicy kary.