III SA/Gd 809/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie do zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 1 marca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego A. M. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 1 marca 2018 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej zwanej: "k.p.a.") - odmówił wnioskodawcy – A. M. (dalej zwanemu: "stroną", "skarżącym") wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 lutego 2018 r. strona złożyła podanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu długotrwałych nierokujących poprawy stanu zdrowia chorób. Jednakże już decyzją z dnia 29 marca 2017 r. przyznano stronie z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. zmieniono okres wypłaty świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia, nie dłużej niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (co w ocenie organu ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie), organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Strona wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji podnosząc, że rażąco narusza ono przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że wypłata zasiłku okresowego przyznanego decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. nastąpiła z opóźnieniem, a obie decyzje zarówno z dnia 29 marca 2017 r. jak też z dnia 5 lipca 2017 r., zostały w całości zaskarżone. Nadto zarzucił, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego, co jest niezgodne z art. 124 § 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę odmowy wszczęcia postepowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 29 marca 2017 r. (utrzymana w mocy decyzja SKO z dnia 12 września 2017 r., nr [...]) oraz decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 16 listopada 2017 r., nr [...]) przyznano stronie zasiłek okresowy w wys. 317 zł miesięcznie na okres od stycznia 2017 r. do czasu uzyskania przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia, nie dłużej niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa A. M. do zasiłku stałego, stosownie do art. 106 ust. 7 i ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Mając to na uwadze organ II instancji wskazał, że osobie uprawnionej do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje prawo do jednego świadczenia o tym samym charakterze bez względu na to czy świadczenie to może być przyznane na podstawie jednego czy więcej przepisów. I tak, zasiłek okresowy, mimo że o jego przyznaniu stanowią zarówno: przepis art. 38, jak art. 106 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, tej samej osobie może być przyznany tylko jeden raz i tylko na podstawie jednego z tych przepisów. Przy czym przyznanie zasiłku okresowego na podstawie art. 106 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej następuje z urzędu i nie ma ono charakteru uznania administracyjnego. Z chwilą, gdy zostanie złożony wniosek o przyznanie zasiłku stałego w związku z ubieganiem się przez wnioskodawcę o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, organ jest z mocy przepisów zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego i przyznania zasiłku okresowego na wskazany w przepisach okres. Nadto zasiłek okresowy przyznany na podstawie art. 106 ustawy o pomocy społecznej w swej istocie jest także zasiłkiem okresowym, o którym mowa w art. 38 tej ustawy. To długotrwała lub ciężka choroba, o której mowa w tym przepisie, stanowi podstawę ubiegania się przez osobę zainteresowaną o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Skoro więc sprawa przyznania stronie zasiłku okresowego została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną, brak było podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania w przedmiotowej sprawie. A. M. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 125 § 3, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Ponadto jego zdaniem postanowienie rażąco narusza interes obywatelski i powoduje utratę zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu wskazał, że wpłata świadczenia na podstawie decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. nie nastąpiła we właściwym terminie, a w styczniu 2018 r. nie uzyskał żadnego dochodu. Organ nie uwzględnił faktu, że kwota przyznanego zasiłku okresowego (317 zł) jest niższa od kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a u strony występuje szereg długotrwałych chorób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia – na złożony przez skarżącego w lutym 2018 r. wniosek - postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego. Należy zauważyć, że art. 61a k.p.a. - obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. - został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jednakże odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego - w ocenie Sądu - należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/17, LEX nr 2466692). W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że skarżący w dniu 28 lutego 2018 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku okresowego. Z kolei, jak wskazały organy decyzją Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r. (nr [...]) przyznano skarżącemu z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) zmieniono okres wypłaty przedmiotowego zasiłku okresowego do czasu uzyskania przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia, nie dłużej jednak niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa A. M. do zasiłku stałego. Obie decyzje – choć zostały zaskarżone – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy (decyzją z dnia 12 września 2017 r., nr [...] oraz decyzją z dnia 16 listopada 2017 r., nr [...]). Oznacza to, że stały się decyzjami ostatecznymi, a podjęte w tych decyzjach rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego (w określonym okresie i wysokości) legitymują się przymiotem rzeczy osądzonej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że żądanie skarżącego objęte wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego z dnia 28 lutego 2018 r., a w konsekwencji zainicjowana nim przez skarżącego sprawa administracyjna, była w istocie tożsama pod względem podmiotowo-przedmiotowym ze sprawą już uprzednio rozstrzygniętą decyzją Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r., zmieniona następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. Wyjaśnić należy, że tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Mając zatem na uwadze treść wyżej wskazanych decyzji orzekających de facto o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego w okresie od stycznia 2017 r. do czasu uzyskania przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania mu świadczenia w formie zasiłku stałego (nie dłużej niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa A. M. do zasiłku stałego), uznać należy, że odmowa wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 28 lutego 2018 r. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego (w okresie, za który skarżącemu zostało już przyznane prawo do tego samego świadczenia), była uzasadniona. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro zatem decyzją z dnia 29 marca 2017 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., przyznano skarżącemu zasiłek okresowy od dnia 1 stycznia 2017 r. do czasu uzyskania przez niego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia – a więc także w okresie obejmującym okres złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 28 lutego 2018 r. – to organ pierwszej I instancji miał obowiązek odmówić wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie (dotyczącym przyznania zasiłku okresowego w tym samym okresie), a organ odwoławczy utrzymać w mocy takie rozstrzygnięcie. W związku z powyższym organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Za niezasadne należało nadto uznać także podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 art. 125 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organy działając w zgodzie ze wskazanymi regulacjami podjęły bowiem wszelkie czynności konieczne do wydania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.