III SA/Gd 81/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 15 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 22 listopada 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji (nazwanej postanowieniem) Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 17 listopada 2003 r.; 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] na rzecz skarżącego kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Rz. wnioskiem z dnia 27 listopada 2002 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego [...] o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe- z przeznaczeniem na spłatę kredytu bankowego. W dniu 17 listopada 2003 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] wydał orzeczenie nazwane postanowieniem, w którym powołując się na art. 36 i 123 § 2 kpa oraz art. 90 ust.2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego "stwierdził, że Pan M. Rz. jest uprawniony do otrzymania pomocy mieszkaniowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z funduszu więziennictwa". W uzasadnieniu wskazał, iż złożone dokumenty potwierdzające stan faktyczny spełniają wymogi cytowanego rozporządzenia. Jednocześnie poinformował, że z uwagi na brak środków finansowych na uzyskanie lokalu mieszkalnego sprawa zostanie załatwiona w terminie 12 miesięcy a realizacja uprawnień następować będzie według kolejności. Decyzją z dnia 22 listopada 2004 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego [...] odmówił przyznania M. Rz. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że przed nabyciem przez jego żonę w drodze spadku ½ domu jednorodzinnego, co wynika z postanowienia Sądu z dnia 5 czerwca 2001 r., wnioskodawca był właścicielem spółdzielczego lokalu mieszkalnego, który zbył w dniu 16 kwietnia 2002 r. Wobec powyższego wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 91 ust. 1 pkt 4 Ustawy o Służbie Więziennej, bowiem zbył on w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny położony w M., przy ul. [...]. Wskazał, że zgodnie z § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. pomocy finansowej nie przyznaje się, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek zbyła prawo do lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od decyzji M. Rz. podniósł, iż brak było podstaw prawnych do wydania decyzji, bowiem postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r. Dyrektor Zakładu Karnego stwierdził, że skarżący jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej. Postanowienie to jest prawomocne i nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 kpa. Zarzucił również, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę treści § 1 pkt 5 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., który definiuje należną powierzchnię użytkową, a warunki mieszkaniowe skarżącego tej normy nie spełniały. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2004 r. nr [...], powołując się na § 3 i 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom służby więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, art. 85, 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowienie z dnia 17 listopada 2003 r., wobec treści art. 123 § 1 kpa ,nie rozstrzyga o istocie sprawy. Postanowienie to, potwierdzające uprawnienie skarżącego, nie jest tożsame z wydaniem decyzji określającej wysokość świadczenia i termin jego realizacji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu położonego w miejscu pełnienia służby, a taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego. Ustawodawca w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy nie określił, jakiej powierzchni może być zbywany lokal mieszkalny. Zgodnie z jednostkową normą powierzchni mieszkalnej określoną w art.85 ust. 2 ustawy wynosi ona od 7 do 10 m² . Skarżącemu przysługują 4 normy powierzchni mieszkalnej, wobec czego lokal o pow. mieszkalnej 28 m² i większej odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Powierzchnia lokalu wynosiła 34,07 m2, była więc większa od powierzchni przysługującej. W konkluzji organ stwierdził, że przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej M. Rz. był posiadaczem lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej, wobec czego nie przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego , a w konsekwencji do pomocy finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – przepisów art. 85 i 90 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej , § 3 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. przez uznanie, że skarżący przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej był posiadaczem lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej i nie przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] stwierdził, że skarżący jest uprawniony do otrzymania pomocy mieszkaniowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a realizacja uprawnienia nastąpi w miarę otrzymania środków na ten cel, wobec czego oczekiwał on na realizację tegoż postanowienia. Przepis § 1 pkt 5 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej definiuje należną powierzchnię użytkową, tj. powierzchnię mieszkalną lokalu mieszkalnego uwzględniającą górną granicę normy jednostkowej ( od 7 do 10 m2 ) , pomnożonej przez wskaźnik 1,66. W dniu złożenia wniosku rodzina skarżącego składała się z 4 osób i zajmowała mieszkanie o pow. mieszkalnej 34,07 m2 , wobec czego warunki mieszkaniowe rodziny skarżącego nie spełniały warunków należnej powierzchni użytkowej, która w przypadku skarżącego powinna wynosić co najmniej 46,48 m2 , biorąc pod uwagę najniższą jednostkową normę mieszkalnej w wys. 7 m2. Należna powierzchnia użytkowa przy zastosowaniu maksymalnej normy powierzchni mieszkaniowej wyniosłaby 66,4 m2. Organ nie uwzględnił wskaźnika 1, 66 jako podstawy wyliczenia należnej powierzchni użytkowej. Organy z niewiadomych przyczyn uznały, że sam fakt zbycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu uniemożliwia skarżącemu ubieganie się o pomoc finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie posługują się pojęciem należnej powierzchni użytkowej, bowiem w art. 82 ust. 2 mowa jest jedynie o należnej powierzchni mieszkalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 135 w/w ustawy , Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2002 r. o przyznanie mu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na spłatę kredytu bankowego został rozpoznany przez Dyrektora Zakładu Karnego [...], który wydał w dniu 17 listopada 2002 r. rozstrzygnięcie nazwane "postanowieniem", w którym "stwierdził uprawnienie" skarżącego do "otrzymania pomocy mieszkaniowej", a jednocześnie wskazał w nim, że z uwagi na brak środków finansowych na ten cel sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie. Mimo powołania się na przepisy art. 36 i art. 123 § 2 kpa nie można uznać, by wskazane rozstrzygnięcie było postanowieniem, bowiem rozstrzyga sprawę co do istoty. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że ani nadanie mylnej nazwy postanowieniu organu administracyjnego nie zmienia jego charakteru prawnego, ani też błędne nazwanie decyzji administracyjnej postanowieniem nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty (por. postanowienie NSA z 17.04.1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985, Nr 1 , poz. 20, , postanowienie NSA z 11.07.1984 r. , SA/Wr 309/84, ONSA 1984, Nr 2 , poz. 61). W orzecznictwie utrwalił się też pogląd, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać nawet pismo organu rozstrzygającego, zawierającego co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2938/99, LEX nr 51259; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1509/98, LEX nr 48728; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96, LEX nr 41559). Z treści rozstrzygnięcia wynika w istocie, że rozpoznano w nim wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej i – mimo "stwierdzenia uprawnień" do otrzymania pomocy finansowej, poinformowano, że z braku środków finansowych na ten cel sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie – czyli – w istocie - odmówiono skarżącemu, z braku środków finansowych, przyznania tejże pomocy. Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w dniu 27 listopada 2002 r., czyli przed wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. ( Dz. U. Nr 132, poz. 1235) w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ tylko ogólnie powołał się na treść tegoż rozporządzenia, jednakże przepis § 8 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że do spraw wszczętych z wniosków funkcjonariuszy złożonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia mają zastosowanie przepisy, o których mowa w ust. 1 – czyli zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50). Przepisy tego zarządzenia przewidywały w § 4 ust. 4 takie właśnie rozstrzygnięcie, jakie znalazło wyraz w omawianym "postanowieniu"- czyli nieuwzględnienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z powodu braku środków finansowych w danym roku kalendarzowym i to, że wówczas wniosek podlega realizacji w latach następnych. Należy więc uznać , że omawiane rozstrzygnięcie Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 17 listopada 2003 r. jest w istocie decyzją administracyjną – zawiera bowiem oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, i to decyzją - wbrew jej literalnemu brzmieniu - którą odmówiono skarżącemu przyznania pomocy finansowej. Decyzję powyższą skarżący otrzymał w dniu 17 listopada 2003 r. i wobec niewniesienia odwołania w terminie 14 dni stała się ona prawomocna. Decyzja ta zakończyła zatem postępowanie zainicjowane przez skarżącego na skutek złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Wydanie w tej sytuacji przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] kolejnej decyzji z dnia 22 listopada 2004 r., odnoszącej się do wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2002 r. uzasadnia stwierdzenie, że ta decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wystąpienie w sprawie takich elementów jak: te same podmioty (strona i organ), ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony wskazuje na tożsamość sprawy. Wobec powyższego decyzja rozstrzygająca ponownie wniosek skarżącego obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tych okolicznościach Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], wydając w trybie odwoławczym swoją decyzję z dnia 15 grudnia 2004 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 22 listopada 2004 r. , obarczonej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co powoduje, że również zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) wyrażony został pogląd, iż Sąd ten może "sięgnąć do również wadliwych decyzji, wydanych w niższych «warstwach» postępowania". W ocenie Sądu pogląd ten zachował swoją aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołany wyżej przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zezwala sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, gdy tak jak w niniejszej sprawie chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzją zależną. Sąd jest władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności w sprawie, w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Granice rozpoznania sądu administracyjnego są szersze od granic zaskarżenia decyzji w dwóch płaszczyznach: «wszerz» i «w głąb». Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego. Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie "granic sprawy, której dotyczy skarga" jest wyznaczane nie przez granice zaskarżenia lub granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczy to także relacji pomiędzy decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją. Zadaniem dokonania kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 135 powołanej ustawy jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodny z prawem. W doktrynie brak zastrzeżeń co do możliwości wykonania kontroli (przy kontrolowaniu decyzji w zwykłym toku instancji) także decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych, stanowiących powtórzenie lub przedłużenie postępowania pierwotnego. Nie ma także przeszkód, aby w podobny sposób potraktować sytuację związku koniecznego między decyzją pierwotną i decyzją zależną, będącą właśnie koniecznym przedłużeniem pierwszej decyzji - tym razem wstecz ( por. wyrok NSA z dnia 31.07.2001 r., OSP 2002/2/15). Mając powyższe na uwadze Sąd w wydanym wyroku w punkcie 2 odniósł się także do decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 17 listopada 2003 r. W pierwszej kolejności ponownie podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, to jest stwierdzenie uprawnienia skarżącego do uzyskania pomocy finansowej z jednoczesnym wskazaniem, że jego wniosek będzie zrealizowany w latach następnych , jest w istocie - wbrew literalnej treści decyzji - odmową przyznania skarżącemu pomocy finansowej, bowiem pomoc ta decyzją z dnia 17 listopada 2003 r. nie została skarżącemu przyznana i na podstawie tej decyzji nie mogła być wypłacona. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów upoważniony został do określenia, w drodze zarządzenia, wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 art. 90 powołanej ustawy (art. 90 ust. 2 cyt. ustawy). W oparciu o powyższe umocowanie Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 30 września 1997 r. zarządzenie w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50). Skarżący, jak wynika z akt sprawy, ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Konstrukcja wyżej powołanego przepisu ustawy o Służbie Więziennej jest takiego rodzaju, że jeżeli funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania tej pomocy, to należy ją przyznać lub odmówić jej przyznania. Inaczej mówiąc przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej określone są wyraźnie w ustawie. Niespełnienie tylko tych warunków może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej. Ustawa aktowi wykonawczemu zezwala jedynie na określenie szczegółowych zasad przyznawania pomocy w ramach ustalonych przez siebie zasad. Przyczyny, dla których odmówiono tej pomocy skarżącemu nie wynikają z przepisów ustawy, ale w sposób dorozumiany( bowiem w decyzji nie powołano się wprost na treść konkretnego przepisu prawa ) z aktu wykonawczego do niej, a mianowicie § 4 ust. 4 cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przepis ten uzależnia pomoc finansową od posiadania przez zakład pracy środków finansowych na ten cel. § 4 ust. 4 mówi o nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie pomocy z uwagi na brak środków w danym roku. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że nawet w przypadku, gdy ubiegający się o pomoc spełnia kryteria ustawowe, nie otrzyma jej. Stoi on wobec tego w sprzeczności z celem ustawy, którym jest udzielenie pomocy finansowej. Nieotrzymanie zaś pomocy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nie zostaną wyczerpane przesłanki ustawowe. Ustawa bowiem nie upoważniła Ministra Sprawiedliwości do określenia, drogą aktu wykonawczego, dodatkowych wymogów, od których ma przysługiwać prawo do pomocy. Zarządzenie może jedynie uregulować szczegółowe zasady jej przyznawania. Możliwość nieuwzględnienia wniosku z powodu braku środków finansowych nie mieści się w szczegółowych zasadach przyznawania pomocy, ale stanowi nie przewidzianą ustawą przesłankę odmowy jej udzielenia. Leżące po stronie zakładu pracy przyczyny organizacyjno-finansowe, bo takich w istocie zagadnień omawiany przepis dotyczy nie mogą stanowić pozaustawowego warunku, od którego zależy przyznanie prawa. Akt wykonawczy wydawany jest w celu wykonania ustawy i w ramach określonego nią upoważnienia, toteż nie może zawierać dodatkowych, nie przewidzianych ustawą przesłanek nabycia prawa. Powoduje to, że wskazanego przepisu zarządzenia nie można uznać za zgodny z upoważnieniem ustawowym. Niezgodne z ustawą przepisy aktu wykonawczego nie mogą być podstawą orzekania, a wobec tego uznać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej. Na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa czyni ją to nieważną (por. wyrok NSA z 22.01.1999 r., sygn. akt I SA 853/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48963). Ponadto, jak już wyżej wspomniano, skarżący wnosił o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na konkretny cel. Prawo do uzyskania tej pomocy wynika z mocy samej ustawy, więc decyzja organu potwierdzająca ten fakt nie ma racji bytu. Taki pogląd został wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2001 r. , w sprawie o sygn. akt I SA 534/00 (System Informacji Prawnej LEX nr 53777) i skład orzekający w niniejszej sprawie w całości go podziela. Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 17 listopada 2003 r., o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać ponadto należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( t. j. Dz. U. z 2002, Nr 207 ,poz.1761ze zm.) stanowi , że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis art. 91 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy stanowi wprost, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05 (OSNKW 2005/9/74) wskazał, że "w demokratycznym państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego ( zob. wyrok TK z dnia 8 czerwca 1999 r. , SK 12/98, OTK 1999, nr 5, poz. 96). Od wykładni językowej wolno odstąpić tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje, zwłaszcza aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych". Należy w pełni zgodzić się z powyższym poglądem. Ustawodawca w przepisie art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej wymienił zbycie prawa do lokalu mieszkalnego, nie określając jego powierzchni ani mieszkalnej, ani użytkowej, gdy w treści art. 91 ust. 1 pkt 1 mowa jest o zajmowaniu lokalu, który odpowiada co najmniej przysługującej (...) powierzchni mieszkalnej. Gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres znaczeniowy przepisu art. 91ust. 1 pkt 4 ustawy, musiałby to wyraźnie stwierdzić. Te same wywody odnoszą się do treści przepisu § 3 przywoływanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. , na który powoływał się skarżący w skardze. Przepis § 3 zarządzenia brzmi następująco : pomocy finansowej nie przyznaje się, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnego z należną powierzchnią użytkową w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej albo zbyła prawo do lokalu mieszkalnego w takiej miejscowości. W przepisie tym mowa jedynie o zbyciu prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, bez jakiegokolwiek odniesienia się do powierzchni tegoż lokalu. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 20 lipca 2005 r. , I KZP 18/05, przywoływanej już wyżej stwierdził, że przepis § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50) wyłączał możliwość udzielenia pomocy finansowej, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek zbyła prawo do lokalu mieszkalnego - niezależnie od jego powierzchni użytkowej - w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej mając na uwadze powyższe rozważania. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.