III SA/Gd 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta R., po rozpoznaniu wniosku D. M. z dnia 14 kwietnia 2016 r., przyznał wnioskodawczyni: - zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów ogrzewania mieszkania w miesiącu kwietniu 2016 r. w kwocie 150 zł jednorazowo, - zasiłek celowy na środki czystości w miesiącu kwietniu 2016 r. w kwocie 50 zł jednorazowo, - zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania w miesiącu kwietniu 2016 r. w kwocie 50 zł jednorazowo. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano: art. 2 ust. 2, art. 4, art. 7 pkt 1 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 3, 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015, poz. 163 ze zm.), § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015, poz. 1058 ze zm.) D. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, przedstawiając swoją trudną sytuację życiową, a zwłaszcza zdrowotną i materialną. Decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W uzasadnieniu organ odnosząc się do dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazał, że dochód strony w marcu 2016 r. - miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 634 zł i nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (634 zł). W sprawie został zatem spełniony podstawowy warunek przyznania świadczeń. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja w tego rodzaju sprawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, przy czym na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia w sposób szczegółowy i przejrzysty wszystkich okoliczności sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że w swoim uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że ustalając wysokość przysługującego świadczenia, wziął pod uwagę, stosowanie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz własne możliwości finansowe. W aktach sprawy znajduje się informacja o wysokości środków finansowych, jakimi dysponował ten organ, na poszczególne rodzaje pomocy społecznej, ze szczególnym uwzględnieniem zasiłków celowych i pomocy w naturze, z wyłączaniem zasiłków celowych przyznawanych w ramach programu dożywania. W piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. organ I instancji podał m.in., że " zasiłku celowego i w naturze udzielono 432 osobom w 428 rodzinach (965 osób) na łączną kwotę 231742, 80 zł." Zdaniem Kolegium skoro możliwości pomocy społecznej wyznaczone są przyznanymi środkami finansowymi, a strona otrzymała pomoc w wysokości 250 zł, to decyzja organu I instancji nie narusza prawa z tej tylko przyczyny, że wysokość przyznanej pomocy jest niższa od średniej wysokości pomocy udzielanej w okresie od stycznia do czerwca 2016 r. pomocy w formie zasiłków celowych i pomocy w naturze. Wskazana średnia odnosi się do całego tego okresu, a także do rodzin (podmiotów dwu i więcej osobowych), a nie tylko do osób samotnie gospodarujących (tak jak strona). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że tego samego dnia organ I instancji przyznał stronie dodatkowo zasiłek celowy w wysokości 150 zł w ramach państwowego programu dożywiania. D. M. wniosła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego narusza: – art. 3 pkt 1 i 3, art. 15 pkt 1, 5-6, art. 17 pkt 3, pkt 5 i 7, art. 18 pkt 6, art. 39a pkt 1, art. 45 pkt 1 -2, art. 48 pkt 1 i 3, art. 108 pkt 1, art. 119 pkt 1 i 2, art. 36 pkt 2c ustawy o pomocy społecznej; – art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o zasądzenie kwoty 300 zł jako zasiłek celowy na zakup żywności, kwoty 12, 50 zł jako zasiłek celowy na pokrycie zakupu leków, kwoty 350 zł jako zasiłek celowy na utrzymanie mieszkania oraz kwoty 100 zł jako zasiłek celowy na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Wystąpiła ponadto o zwrócenie się przez Sąd do Wojewody [...] oraz MOPS w R. o przedstawienie informacji, jakie środki finansowe na cele pomocy społecznej otrzymał, a następnie wydatkował Burmistrz Miasta R. w 2015 i 2016 r. W uzasadnieniu skargi D. M. wskazała, że nie otrzymała wystarczających środków finansowych na realne miesięczne wyżywienie i przez to była pozbawiona gorącego posiłku codziennie. Nie otrzymała też wystarczających środków na zakup leków, środków czystości i higieny oraz na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania i miesięcznych opłat za energię, rtv i telefon. W ocenie skarżącej pomoc jaką otrzymuje z MOPS jest za mała, gdyż jej wydatki są znacznie wyższe. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, Burmistrz R. nie przeznacza należytych środków finansowych na zadania MOPS. Wyraziła również swoje niezadowolenie z pracy pracowników MOPS w R. W skardze szczegółowo opisana została trudna sytuacja finansowa skarżącej, w tym wysokość ponoszonych wydatków i przyznanych skarżącej środków finansowych z pomocy społecznej na dofinansowanie zgłoszonych potrzeb. Skarżąca podkreśliła, że jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną oraz ciężko chorą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Przy rozpatrywaniu danej sprawy nie kieruje się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U z 2015r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie jako "u.p.s.") pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku celowego. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiącego, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ - rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego - musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/07). Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na sygnalizowane potrzeby, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącej i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi dysponował organ wraz ze wskazaniem ilości osób korzystających z pomocy społecznej), jak również - w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżąca również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje - zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - zostały należycie uzasadnione a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącej zasiłek celowy na wskazany cel w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy zauważyć, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości. Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14). Należy w tym miejscu wskazać, że na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej o zwrócenie się do Wojewody [...] oraz MOPS w R. o przedstawienie informacji, jakie środki finansowe na cele pomocy społecznej otrzymał, a następnie wydatkował Burmistrz Miasta R. w 2015 i 2016 r. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto z przepisu art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje bowiem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (zob. w tej materii: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Mając powyższe zapatrywania na uwadze Sąd uznał, że dla oceny prawidłowości decyzji uznaniowej wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie jest konieczne ustalenie jakie środki finansowe na cele pomocy społecznej otrzymał z budżetu Państwa, a następnie wydatkował organ pierwszej instancji w 2015 i 2016 r. Ponadto żaden przepis prawa nie daje sądowi administracyjnemu możliwości weryfikacji zasadności transferu środków finansowych pomiędzy organami administracji rządowej a jednostkami samorządu terytorialnego. Nie pozwala na to ani ustawa 0pomocy społecznej w art. 115 i art. 148 ani ustawy wprost odnoszące się do ustroju i zakresu właściwości rzeczowej sądownictwa administracyjnego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).