III SA/Gd 81/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r. nr SKO Gd/446/23 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. W wyniku rozpoznania sprawy z wniosku K. T. z dnia 29 kwietnia 2022 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego Prezydent Miasta Gdyni wydał w dniu 23 listopada 2022 r. decyzję nr RSD.824/003313/11/2022 o przyznaniu mu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja do 31 października 2022 r. w wysokości 366,74 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ pierwszej instancji wymienił przepisy art. 2-6, art. 6a, art. 7, art. 7b i art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2021), zwanej dalej w skrócie: "u.d.m." oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów regulujących przyznawanie dodatku mieszkaniowego oraz przedstawił sposób wyliczenia przyznanego świadczenia. Organ wskazał, że: powierzchnia zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu to 52,60 m2; liczba osób w gospodarstwie domowym - 3; powierzchnia normatywna: 45,00 m2, sposób ogrzewania lokalu: centralne ogrzewanie, sposób ogrzewania wody: centralnie ciepła woda ; instalacja gazu przewodowego ; średni miesięczny dochód netto gospodarstwa domowego: 0.00 zł; średni miesięczny dochód netto na jednego członka gospodarstwa domowego - 0.00 zł; kryterium dochodowe na osobę - 1698,76 zł; wydatki na powierzchnię rzeczywistą - 612,41 zł; wydatki na powierzchnię normatywną - 523,92 zł; kwota stanowiąca podstawę wyliczenia ryczałtu za brak CO - 0 zł; kwota stanowiąca podstawę wyliczenia ryczałtu za brak ciepłej wody - 0 zł; kwota stanowiąca podstawę wyliczenia ryczałtu za brak instalacji gazu - 0 zł; suma do obliczenia ryczałtu - 0,00 zł; wydatki na powierzchnię normatywną powiększone o wydatki na ryczałt - 523,92 zł. Następnie organ podał wskaźnik procentowy do wyliczenia ryczałtu: gospodarstwo wnioskodawcy powinno ponosić 12,00% dochodu własnego w ponoszonych na lokal wydatkach: 0,00zł x 12,00% = 0,00 - udział własny. Sposób obliczenia dodatku to: wydatki gospodarstwa na powierzchnię normatywną powiększone o wydatki na ryczałt - udział własny. Dodatek mieszkaniowy nie może być wyższy niż 70% wydatków na mieszkanie przyjętych do obliczeń. W związku z powyższym przyznana kwota dodatku mieszkaniowego wynosi: 366,74 zł. W odwołaniu od wydanej decyzji K. T. reprezentowany przez pełnomocnika córkę M. T. podniósł, że Rada Gminy, zgodnie z art. 5 ust. 6 u.d.m., podwyższyła maksymalną powierzchnię dla trzech osób do 58,50 m2. W konsekwencji przyznany dodatek mieszkaniowy powinien być wyższy. W wyniku rozpoznania odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.m. (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1335), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało w dniu 17 stycznia 2024 r. decyzję nr SKO Gd/446/23, którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie i w pełni zaakceptował wyliczenie dodatku mieszkaniowego dokonane przez organ I instancji. Kolegium wskazało również, że z akt sprawy wynika, iż zamieszkująca wspólnie z wnioskodawcą I. T. (małżonka) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność zamieszkiwania w osobnym pokoju, ale dopiero od dnia 29 listopada 2022 r., czyli po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie. Nie można zatem przyjąć, że to uprawnienie miało znaczenie dla ustalenia dodatku za okres poprzedzający wydanie tego orzeczenia. Ponadto organ odwoławczy uznał zarzut odwołania dotyczący zwiększenia w drodze uchwały Rady Miasta Gdyni normatywnej powierzchni za bezzasadny. Kolegium wyjaśniło, że zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta kryteria przyznawania dodatków mieszkaniowych dotyczące powierzchni lokali odnoszą się do zapisu wynikającego z treści art. 5 ust. 5 u.d.m., zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, co dla gospodarstwa trzyosobowego wynosi 58,5 m2 (nie jest to jednoznaczne ze zwiększeniem powierzchni normatywnej). W przedmiotowej sprawie oznacza to, że wnioskodawca mieści się w tych kryteriach. A zatem wnioskowane świadczenie zostało prawidłowo przyznane. Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają organowi uprawnienia do uznaniowego rozpoznawania spraw w tym zakresie. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie przedmiotowej formy pomocy muszą kierować się kryteriami określonymi w ustawie. Nie mogą zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności. W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku K. T. (reprezentowany przez pełnomocnika – córkę M. T.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że powierzchnia normatywna powinna być zwiększona. Norma powierzchniowa wynosząca 45 m2, po zwiększeniu o przekroczenie w wymiarze 30%, daje 58,50 m2. Powiększenie powierzchni normatywnej o 30% zwiększa kwotę dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie odniosło się do podniesionego w odwołaniu przepisu art. 5 ust. 6 u.d.m., który brzmi: "Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć maksymalną normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1, lub maksymalny dopuszczalny stopień przekroczenia normatywnej powierzchni, o którym mowa w ust. 5". Tak więc artykuł ten rozróżnia ust. 1 od ust. 5. Tak też się stało, Rada Gminy, zgodnie z art. 5 ust. 6 u.d.m. podwyższyła maksymalną powierzchnię normatywną, o której mowa w ust. 1, dla trzech osób z 45 m2 do 58,50 m2. Kolegium myli natomiast art. 5 ust. 5 z artykułem 5 ust. 6 u.d.m. Kolegium pomija uchwałę Rady Miasta Gdyni, a pisze o ustawowych kryteriach przyznawania dodatków, a to przecież nie to samo, gdyż ustawa dała możliwość Radzie Miasta do podjęcia uchwały zwiększającej normatywną powierzchnię lub stopień jej przekroczenia. Z tego uprawnienia Rada Miasta Gdyni skorzystała. Skarżący wyraził stanowisko, że uchwała ta nie jest i nie może być powieleniem ustawy, tj. art. 5 ust. 5. Ponadto, wbrew stanowisku Kolegium, w rzeczywistości prawo I. T. do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju istnieje wedle orzeczenia z 29 listopada 2022 r. od 14 kwietnia 1998 r., gdyż orzeczenie to ustala, że stopień niepełnosprawności jest od 14 kwietnia 1998 r., ze wskazaniem prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Tak więc niepełnosprawność obejmuje okres, w którym złożony został wniosek o dodatek mieszkaniowy. W tym przypadku powinien być zastosowany również art. 5 ust. 3 u.d.m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie dawał orzekającym w sprawie organom administracji podstaw do przyznania K. T. dodatku mieszkaniowego w innej wysokości niż uczyniły to w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. Z 2021 r. poz. 2021 ze zm.). Stanowi ona w art. 5 ust. 5 i 6, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% (ust. 5), przy czym rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć maksymalną normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1, lub maksymalny dopuszczalny stopień przekroczenia normatywnej powierzchni, o którym mowa w ust. 5 (ust.6). Art. 5 ust. 1 określa wartości normatywne powierzchni, uzależnione przede wszystkim od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego które są podstawą dla wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Wartość normatywna powierzchni jest jednej strony bazą do wyliczenia należnego dodatku, a z drugiej zaś strony jest parametrem służącym obliczeniu powierzchni, której przekroczenie powoduje całkowitą utratę prawa do dodatku. Ta druga funkcja parametru powierzchni normatywnej realizuje się w ten sposób, że normatywną powierzchnię lokalu określoną w art. 5 ust. 1 podwyższa się zasadniczo o 30 % (wyjątkowo o 50% udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%). Jeśli powierzchnia zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu przekracza tak ustaloną wartość to dodatek mieszkaniowy nie przysługuje w żadnej kwocie. Gdyby zatem powierzchnia lokalu skarżącego przekraczała 58,50 m2 (45 m2 + 13,5 m² (30 % z 45 m² ) = 58,5 m² to skarżący nie mógłby skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy w jakiejkolwiek wysokości. Określenie tego parametru wynika wprost z ustawy i nie wymaga uchwały rady. Natomiast dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku parametrem istotnym pozostaje podstawowa wartość powierzchni normatywnej, czyli w przedmiotowej sprawie 45 m². Mogło by być inaczej, gdyby Rada Miejska podjęła uchwałę o podwyższeniu maksymalnej normatywnej powierzchni, o której mowa w ust. 1. Wbrew jednak stanowisku skarżącej brak jest informacji, by taka uchwała została przez radę podjęta. Skarżąca nie wskazała konkretnych danych dotyczących takiej uchwały (numeru i daty). Także Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nie zawiera takiej uchwały która, gdyby została wydana musiałaby zostać w dzienniku tym opublikowana jako akt prawa miejscowego. Być może skarżąca, odnajdując na stronie internetowej Miasta Gdyni, wśród informacji o warunkach uzyskania dodatku mieszkaniowego określenie powierzchni 58,5 m² jako parametr, od którego uzależnione jest prawo do tego by ubiegać się o dodatek, wadliwie zinterpretowała go jako powierzchnię normatywna podwyższoną przez radę, a stanowiącą podstawę dla wyliczenia dodatku. Jednak brak uchwały rady, która zawierałaby tego rodzaju regulację nakazuje przyjąć, że tego rodzaju interpretacja jest błędna. Skarżąca twierdziła także, że orzeczenie dotyczące niepełnosprawności jej matki I. T. z dnia 29 listopada 2022 r. w zakresie jej uprawnienia do dodatkowego pokoju powinno mieć moc wsteczną, sięgającą daty wydania pierwszego orzeczenia uznającego niepełnosprawność I. T. z 1998 r. Jest to jednak stanowisko, którego nie można podzielić. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2022 r. określające, że I. T. przysługuje prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju ma bowiem w tym zakresie charakter konstytutywny. Dopiero zatem od daty tego orzeczenia można mówić o przysługującym niepełnosprawnej uprawnieniu do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Brak jest jakichkolwiek prawnych podstaw do argumentacji, że w sytuacji, gdy niepełnosprawność w określonym stopniu istniała już wcześniej, to oznacza, że uprawnienie do oddzielnego pokoju przysługiwało jej już wcześniej. Skoro zaskarżona decyzja dotyczyła dodatku mieszkaniowego za okres od 1 maja 2022 r. do 31 października 2022 r. to w sposób oczywisty orzeczenie z dnia 29 listopada 2022 r. o przysługiwaniu I. T. uprawnienia do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie miało dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. W tym stanie sprawy, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a jak w sentencji wyroku.