III SA/Gd 812/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na wniosek G. i H. K. - stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 26 marca 2015 r. (nr [...]) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], obręb K., gmina, KW [...], będącej własnością Gminy a nieruchomościami doń przyległymi – działką nr [...], [...], [...], stanowiącymi własność H. i G. K. oraz działką nr [...] stanowiącą własność Gminy. Następnie pismem z dnia 8 maja 2019 r. Gmina, reprezentowana przez Zastępcę Wójt Gminy, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wskazaną decyzją, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że decyzja rozgraniczeniowa z dnia 20 grudnia 2012 r. utraciła w całości swą moc w efekcie złożenia przez wnioskodawców H. i G. K. wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r. o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, przy równoczesnym uznaniu indyferentności finalnego rozpoznania tej sprawy na etapie sądowym dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nieważnościowej. Postanowieniem z dnia 25 września 2019 r. (nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej także powoływanej jako "k.p.a.") - stwierdziło niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 18 kwietnia 2019 r. (nr [...]). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, spowodowana brakiem przymiotu strony przez Wójta Gminy, który jest organem administracji publicznej. Kolegium stwierdziło, że organom administracji publicznej w sprawach indywidualnych, w których są one właściwe do orzekania, nie służy przymiot strony, a w konsekwencji nie służy im też prawo złożenia odwołania (odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym, skoro Wójtowi Gminy nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak przymiotu strony, to stwierdzić należy niedopuszczalność złożonego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 134 k.p.a. Gmina – reprezentowana przez Wójta Gminy - zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie oraz o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji w trybie odwoławczym rozstrzygającej wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nieważnościowej z dnia 18 kwietnia 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie a priori, że Gmina, jako organ administracji publicznej, nie może być stroną postępowania, wobec faktu uprzedniego rozpoznania sprawy administracyjnej, mimo że jej interes prawny w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym jest uzasadniony prima facie, organ zaś odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zastosowania odstępstwa od zasady niełączenia ról procesowych. Podkreślono, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem ekstraordynaryjnym, albowiem prowadzone było na wniosek małżonków K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy. W tym postępowaniu Gmina nie wydawała jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Ponadto zaznaczono, że postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem szczególnym, albowiem w zakresie postępowania administracyjnego jest ono jednoinstancyjne. Mając to na uwadze – zdaniem skarżącej Gminy - ocena Kolegium zawarta w zaskarżonym postanowieniu była w tej mierze co najmniej przedwczesna, jeśli nie całkowicie chybiona. Skoro bowiem Gmina nie była w postępowaniu ekstraordynaryjnym organem administracji publicznej, a nadto w ramach postępowania rozgraniczeniowego stała się stroną postępowania ipso iure (vide: sprawa o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego umorzona w dniu 22 sierpnia 2018 r. w efekcie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, której toczyło się przedmiotowe postępowanie), to przywołane w zaskarżonym postępowaniu orzeczenie NSA jest nieadekwatne. W konsekwencji powyższego przed rozstrzygnięciem wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium winno dokonać ustaleń w przedmiocie przysługiwania Gminie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1741/17). Regułą obowiązującą jest wyłączenie dopuszczalności łączenia ról procesowych, a zatem organu orzekającego w sprawie i statusu strony, jednakże ta reguła nie jest regułą, która nie wymaga uwzględnienia w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej. Konieczne jest zatem ustalenie podstaw do odejścia od tej reguły lub jej stosowania w okolicznościach konkretnej sprawy, nadto w połączeniu ze zmianami ustrojowymi, wprowadzanymi w wyniku reformy administracji publicznej. W sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności nie dochodzi do zbiegu kompetencji bowiem poza wyjątkami kompetencja przysługuje organowi wyższego stopnia. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia połączenia statusu strony z kompetencją do wydania decyzji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w szczególności zaś jej aspekt historycznego następstwa kolejnych postępowań rozgraniczeniowych - niezależnie od przysługującego Gminie bezspornie statusu strony postępowania, wynikającego z faktu posiadania interesu prawnego w domaganiu się rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z powodu, iż jest właścicielem nieruchomości działki drogowej nr [...] obrębu K. - koniecznym jest zweryfikowanie stanu prawnego decyzji rozgraniczeniowej z dnia 20 grudnia 2012 r. Skoro bowiem wniosek o przekazanie sprawy sądowi wywiedziony przez małżonków K. wskazywał zakres zaskarżenia - zgodnie z uwagami sformułowanymi w punkcie 9.2. protokołu granicznego – to nie mógł w konsekwencji doprowadzić do upadku całego rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. (nr [...]) orzekającej o stwierdzeniu - na wniosek G. i H. K. - nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 26 marca 2015 r. (nr [...]) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], obręb K., gmina P., KW [...], będącej własnością Gminy a nieruchomościami doń przyległymi – działką nr [...],[...],[...], stanowiącymi własność H. i G. K. oraz działką nr [...] stanowiącą własność Gminy, z uwagi na fakt, że Wójtowi Gminy w przedmiotowej sprawie nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak przymiotu strony. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym – na mocy § 4 - od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak z powyższego wynika, podmiotem inicjującym "postępowanie odwoławcze" może być wyłącznie strona, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Rolą zatem organu rozpoznającego odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi więc w pierwszej kolejności być prawidłowe zidentyfikowanie podmiotu wnoszącego określony środek zaskarżenia, a co za tym idzie ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia prawne wymogi do jego rozpoznania, m.in. stwierdzenie czy został złożony przez stronę lub osobę uprawnioną do jej reprezentacji. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie Kolegium nie sprostało powyższym wymogom. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Kolegium oceniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. uznało, że pochodzi on od Wójta Gminy, czemu dało wyraz w treści komparycji zaskarżonego postanowienia ("po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy"). W ocenie Sądu wniosek ten nie został jednak oparty na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu treści ww. wniosku oraz obowiązujących przepisów prawa, gdyż po szczegółowej analizie złożonego wniosku nasuwają się oczywiste wątpliwości, co do podmiotu będącego jego autorem. W nagłówku tego pisma, co prawda wskazany został Wójt Gminy, jednakże z jego treści wynika, że podmiotem zaskarżającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., jest w istocie Gmina, reprezentowana przez działającego w jej imieniu Zastępcę Wójta. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W myśl natomiast art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W świetle tych przepisów gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu administracyjnym zasadniczo reprezentowana właśnie przez burmistrza (wójta, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że podmiotem zwracającym się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był – wbrew stwierdzeniu organu – Wójt Gminy, lecz Gmina. Samo wymienienie w nagłówku pisma Wójta, jako jego autora nie może definitywnie przesądzać, że wniosek ten nie pochodzi od Gminy. Do prawidłowego ustalenia, kto jest faktycznie podmiotem domagającym stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest przeanalizowanie całej treści wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/17). W rozpoznawanej sprawie brak w istocie takiego działania przez organ uznać należy za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku rozważenia przez Kolegium interesu prawnego Gminy w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym sprawy rozgraniczeniowej i w konsekwencji przeprowadzenia przez Kolegium oceny dopuszczalności zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. przez Wójta Gminy a nie przez Gminę. Niezależnie od zasygnalizowanego uchybienia należy zwrócić uwagę, że organ rozpoznając ww. wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. nie ustalił także, czy osoba, która go podpisała (tj. z up. Wójta I. K. – Zastępca Wójta) posiada umocowanie do takiego działania. Jak zostało powyżej wyjaśnione reprezentacja gminy na zewnątrz należy do kompetencji wójta (art. 31 u.s.g.). Przedmiotowy wniosek Gminy z dnia 8 maja 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. nie został podpisany przez Wójta Gminy, lecz przez I. K. – Zastępcę Wójta. Do wniosku załączona została natomiast, potwierdzona za zgodność z oryginałem, kopia zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia 1 października 2007 r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, z którego wynika, że I. K. – Zastępca Wójta Gminy została upoważniona na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. do załatwiania w imieniu Wójta Gminy indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych. Załączone do przedmiotowego wniosku upoważnienie (zarządzenie Wójta Gminy Nr [...]) w sposób oczywisty nie zawiera umocowania do działania w imieniu Wójta Gminy w zakresie reprezentacji Gminy na zewnątrz, a więc do jej reprezentowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie kwestionowania decyzji wydanej przez ten organ. Treścią bowiem przedłożonego upoważnienia jest wyłącznie powierzenie Zastępcy Wójta Gminy kompetencji Wójta w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 u.s.g.). Brak zatem dołączenia do omawianego wniosku (pisma) dokumentu, z którego wynika umocowanie osoby wnoszącej to pismo do opisanego działania na rzecz Gminy, stanowi brak formalny tego pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Sytuacja taka obligowała więc Kolegium – przed podjęciem jakichkolwiek czynności związanych z rozpoznaniem ww. wniosku – do wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co jednak nie miało miejsca i co w konsekwencji stanowi także o tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.