III SA/Gd 814/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr[...]. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie m.in. art. 2 pkt. 4, art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), odmówił przyznania P. Ch. świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu organ, wskazując na treść art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych podał, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 17 tygodnia ciąży, wobec czego warunek, określony przepisami prawa, nie został spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji P. Ch. wskazała, że pod opieką ginekologa pozostawała od 13 tygodnia ciąży. Do lekarza ginekologa, który był jej lekarzem prowadzącym podczas dwóch pierwszych ciąż, mogła umówić się na wizytę lekarską dopiero po 6 tygodniach od telefonicznej rejestracji. Nie stać jej było na prywatną wizytę lekarską. Decyzją z dnia 25 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 15b ust. 5 ustawy zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną - art. 15b ust. 6 ustawy. Ustalono, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 17 tygodnia ciąży. Nie została więc spełniona przesłanka określona w art. 15b ust. 5 ustawy, zatem należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności nie zwalniają osoby występującej o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od wykazania, iż pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych wyjątków od obowiązku wynikającego z art. 15b ust. 5 ustawy. Przepisy ustawy nie przewidują również, by trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy uzasadniała przyznanie świadczenia pomimo niespełnienia wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. P. Ch. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze wskazała, że nie została objęta opieką przed 10 tygodniem ciąży z powodu długiego oczekiwania na wizytę u ginekologa w ramach NFZ. Na wizytę prywatną ze względów finansowych nie mogła sobie pozwolić - utrzymuje się z zasiłku rodzinnego oraz alimentów na starszą córkę. Po otrzymaniu pierwszej wypłaty zasiłku "+500" w 13 tygodniu ciąży była na prywatnym USG u lekarza ginekologa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z 2016 r. , poz. 1518 ze zm., dalej jako "ustawa"), z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zapomoga, o której mowa w ust. 1 przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu ( art. 15 b ust. 5 ustawy) . Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną ( art. 15 b ust. 6 ustawy). W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie wystawione przez położną, że pozostawała pod opieką medyczną od 17 tygodnia ciąży. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowej zapomogi. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji ( patrz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych , dalej jako "CBOSA" ). Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16 ( Dz.U. 2016, poz.2204), w którym orzeczono, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 ustawy "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych - bowiem długo czekała na wizytę u lekarza. O ile było tak w istocie, mogłaby być to okoliczność uzasadniająca pozostawanie przez nią pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Zauważyć należy, że skarżąca, która wskazywała na oczekiwanie na wizytę lekarską, nie przedstawia swej sytuacji w sposób jednoznaczny i spójny. Początkowo – w oświadczeniu z dnia 6 marca 2017 r. - twierdziła, że pozostawała pod opieką lekarską od 11 tygodnia ciąży ( co jest sprzeczne z treścią zaświadczenia), bo 5 tygodni czekała na wizytę u lekarza, w odwołaniu - że od 13 tygodnia ciąży, bowiem wizyta u lekarza prowadzącego jej wcześniejsze ciąże możliwa była po 6 tygodniach, a w skardze - że nie została objęta opieką lekarską z powodu długiego okresu oczekiwania na wizytę u ginekologa w ramach NFZ. Jednak kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. To do organów administracji należy dokonanie właściwych ustaleń i ocena, czy brak opieki lekarskiej we właściwym czasie w przypadku skarżącej był spowodowany okolicznością od niej niezależną, czy też był spowodowany przyczynami leżącymi po jej stronie. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (wyroki NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, z dnia 20 listopada 2015 , sygn. akt I OSK 1003/14, publ. CBOSA). Brzmienie art. 7 k.p.a. daje zatem organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.