III SA/Gd 821/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. Ś. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a.") w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności Wójt Gminy [...] orzekł o wymeldowaniu J. Ś. (zwanej dalej: "skarżącą", "stroną") z pobytu stałego z lokalu przy ulicy P. [...] w miejscowości S., gmina [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie skarżącej wystąpił Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] jako właściciel lokalu (dalej w skrócie jako: "Nadleśnictwo [...]"). Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca nie przebywa w spornym lokalu, opuściła go wraz z innymi członkami rodziny w sposób dobrowolny i trwały, obecnie przebywa na stałe w B. Powyższe ustalenia wykazała kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Komisariat Policji w [...]. W trakcie kontroli nie stwierdzono pobytu jakichkolwiek osób pod wskazanym adresem. Ponadto organ podniósł, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu i korzystała z niego bezumownie, gdyż Nadleśnictwo [...] rozwiązało umowę najmu lokalu z dniem 30 września 2014 r. a sprawa sądowa o ustalenie istnienia stosunku najmu została prawomocnie zakończona wyrokiem oddalającym powództwo. Wobec powyższego organ uznał, że w sprawie zaszła przesłanka wymeldowania uzasadniająca wydanie decyzji o wymeldowaniu strony z miejsca pobytu stałego. J. Ś. nie zgodziła się z decyzją organu pierwszej instancji i wniosła odwołanie. W odwołaniu strona zażądała zmiany rozstrzygnięcia z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. (nr [....]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ustawy o ewidencji ludności Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego umożliwiającego dokonanie wymeldowania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca w ustawowo zakreślonym terminie skorzystała bowiem z przysługującego jej prawa i wystąpiła do sądu o przywrócenie naruszonego posiadania spornego lokalu co potwierdza, że nie zgadza się z zaistniałą sytuacją i świadczy o tym, że nie zrezygnowała z prawa do zamieszkiwania w tym lokalu, a opuszczenia tego lokalu nie można uznać za trwałe. Mając na uwadze powyższe zasadnym było zdaniem organu odwoławczego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie wymeldowania strony z pobytu stałego. W dniu 20 lipca 2017 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] wniosło za pośrednictwem organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, iż decyzja Wojewody z dnia 19 czerwca 2017 r. została wydana w oparciu o materiał dowodowy, który w jego ocenie nie odzwierciedlał w pełni istniejącego stanu faktycznego sprawy, wobec czego wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest krzywdzące. Do skargi dołączono materiał dowodowy w postaci: kopii uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt [...] w sprawie o ustalenie skuteczności rozwiązania umowy najmu spornego lokalu, kopii wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie o eksmisję, notatki z wizji lokalnej przeprowadzonej w spornym lokalu w dniu 14 września 2016 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, notatki z czynności zabezpieczenia nieruchomości przeprowadzonej w dniu 19 września 2016 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, notatki służbowej sporządzonej w dniu 14 grudnia 2016 r. na okoliczność przeprowadzonego przeglądu stanu technicznego spornego budynku wraz ze szczegółowym wykazem stopnia zużycia / zniszczenia elementów oraz zakresem i kosztorysem wymaganych prac remontowych. Wojewoda - po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w skardze Nadleśnictwa [...] - decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uchylił w całości wyżej wskazaną decyzję własną z dnia 19 czerwca 2017 r. oraz orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2017 r. nr S.O.5343.5.1.2016, w której organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu J. Ś. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. P. [...] w [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż po zapoznaniu się z dodatkowymi dowodami załączonymi do skargi zmienił swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że liczny materiał dowodowy, którym dysponowało Nadleśnictwo [...] udostępniony Wojewodzie dopiero na etapie wniesienia skargi jednoznacznie wykazał, że J. Ś. opuściła trwale dotychczasowe miejsce pobytu stałego, zaś sporna nieruchomość nie stanowi jej obecnego centrum życiowego. Sprawa ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 684/17. W dniu 18 września 2017 r. J. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazaną decyzję autokontrolną organu odwoławczego Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 7, art. 10, art. 11, art. 12, art. 73, art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie dowodów, o których strona nie była powiadomiona i nie mogła się do nich ustosunkować. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji autokontrolnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Państwowy wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego pozostającego w jego dyspozycji. W związku z tym organ zobligowany był orzekać na podstawie aktualnego stanu faktycznego. Uwzględniając dowody zawarte w skardze organ działał zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. Zasada postępowania ze skargami na działanie organu drugiej instancji została doprecyzowana w art. 54 § 3 p.p.s.a., na mocy którego Wojewoda był zobligowany do zajęcia stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi. W myśl tego przepisu, w przypadku uznania skargi za zasadną organ może we wskazanym terminie uwzględnić ją w całości i wydać nową decyzję. Przepis ten zarówno nie nakłada obowiązku, jak i nie daje możliwości organowi odwoławczemu dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Tym samym nie mamy tutaj do czynienia z sytuacją, w której po stronie organu powstaje obowiązek wynikający z treści art. 10 k.p.a., w myśl którego zobligowany jest on umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, dowodów i żądań oraz zapewnić jej czynny udział w postępowaniu, w tym informować ją o podejmowanych czynnościach, gdyż takowe nie były podejmowane. Sprawa ze skargi J. Ś. na decyzję autokontrolną została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 821/17. Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 684/17. W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wskazując na zainicjowanie postępowań sądowych (cywilnych) uzasadniających przyjęcie, że skarżąca spornego lokalu nie opuściła w sposób dobrowolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...]. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uwzględnił, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., skargę Nadleśnictwa [...] na własną decyzję z dnia 19 czerwca 2017 r. nr [...] i w rezultacie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2017 r. nr [...], w której organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu J. Ś. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. P. [...] w [...]. Powyższa decyzja autokontrolna została wydana z naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w świetle art. 54 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (zob. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 935) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Uwzględnienie przez organ skargi oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 p.p.s.a., w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w treści decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cytowanego przepisu stwierdzenia. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 1379/13 oraz z dnia 26 stycznia 2016 r.; sygn. akt II GSK 425/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda, z zachowaniem terminu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę Nadleśnictwa [...] na własną decyzję z dnia 19 czerwca 2017 r. nr [...] i wydał w dniu 17 sierpnia 2017 r. zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie. Decyzja autokontrolna pomimo uwzględnienia skargi Nadleśnictwa [...] w całości i uznania zasadności podniesionych w niej zarzutów nie mogła jednak pozostać w obrocie prawnym, ponieważ nie zawiera obligatoryjnego rozstrzygnięcia, o którym stanowi zdanie 2 przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w tym składzie nie jest ponadto możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i w rezultacie orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji po zapoznaniu się z dodatkowymi dowodami załączonymi do skargi, które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Należy mieć na uwadze, że instytucja autokontroli może być uruchomiona wyłącznie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Instytucja ta została wprowadzona po to, aby organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, mógł "naprawić swój błąd". Jeśli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał zaskarżony akt, dostrzeże wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, to wówczas może skorzystać z instytucji autokontroli. Nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienia szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem strony skarżącej (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania). Powyższe oznacza, że organ może działać jedynie w tych granicach, w których działałby sąd, gdyby rozpoznawał skargę. W tym miejscu należy wskazać, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, to jest na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji i stanowił jej podstawę faktyczną. Wskazać także należy, że wydanie decyzji w trybie autokontroli organu następuje w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to rozpoczyna się z momentem wniesienia skargi. Organ nie prowadzi więc postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji uwzględniającej skargę w całości. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi uznanie zasadności skargi, to jest stwierdzenie, że uprzednio wydana i zaskarżona do sądu decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Oczywistym jest ponadto wskazanie, że wniesienie skargi nie uruchamia swoistego postępowania administracyjnego o charakterze pozainstancyjnym. Nie może prowadzić również do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może ono otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, ponieważ wybór drogi postępowania sądowoadministracyjnego przez wniesienie skargi możliwość taką wyeliminował. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 17 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy w związku z wniesieniem skargi przez Nadleśnictwo [...] ponownie przeanalizował akta sprawy. W efekcie organ uznał, że materiał dowodowy, którym dysponowało Nadleśnictwo [...] udostępniony Wojewodzie [...] dopiero na etapie wniesienia skargi jednoznacznie wykazał, że J. Ś. opuściła trwale dotychczasowe miejsce pobytu stałego, a sporna nieruchomość nie stanowi jej obecnego centrum życiowego. Do skargi dołączono materiał dowodowy w postaci: kopii uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt [...] w sprawie o ustalenie skuteczności rozwiązania umowy najmu spornego lokalu, kopii wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie o eksmisję, notatki z wizji lokalnej przeprowadzonej w spornym lokalu w dniu 14 września 2016 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, notatki z czynności zabezpieczenia nieruchomości przeprowadzonej w dniu 19 września 2016 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, notatki służbowej sporządzonej w dniu 14 grudnia 2016 r. na okoliczność przeprowadzonego przeglądu stanu technicznego spornego budynku wraz ze szczegółowym wykazem stopnia zużycia / zniszczenia elementów oraz zakresem i kosztorysem wymaganych prac remontowych. Tym samym organ odwoławczy oparł się częściowo, jak sam przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na nowych dowodach, nieznanych mu wcześniej. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy wydał w niniejszej sprawie decyzję w trybie autokontroli po dokonaniu nowych ustaleń, w oparciu o materiał dowodowy, z którym nie mogła zapoznać się strona skarżąca. Tym samym doszło do uruchomienia nowego toku postępowania administracyjnego niedopuszczalnego z powodu wniesienia skargi na decyzję ostateczną. Wbrew przepisom postępowania organ odwoławczy uwzględnił nowe dowody i okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń ani rozważań przy wydawaniu decyzji z dnia 19 czerwca 2017 r. Działanie takie stanowi o naruszeniu art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.