III SA/Gd 83/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 stycznia 2025 r., nr WO.0754.79.2024.1 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2024 r. nr PK.077.2.7.2024.1. Zaskarżonym postanowieniem z 15 stycznia 2025 r., Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia 10 grudnia 2024 r. o odmowie wydania J. K. zaświadczenia w przedmiocie szczegółowego rozliczenia wypłaconych jemu środków na uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. z rozbiciem na składowe w kwotach netto. Jak wskazał organ odwoławczy nie ma możliwości wskazania kwot netto poszczególnych składników uposażenia, gdyż organ pierwszej instancji posiada zautomatyzowany proces wyliczania tych składników uposażenia w formie programu księgowego, który wylicza części składowe od całości kwoty brutto i tylko zbiorczo wskazuje kwotę netto bez podziału jej na poszczególne części składowe. Poza tym w posiadanych zarchiwizowanych aktach osobowych byłego funkcjonariusza J. K. kwoty netto poszczególnych składników uposażenia nie są w żaden sposób wyszczególnione. Powyższe czyni wydanie zaświadczenia niemożliwym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. K. zarzucił organowi naruszenie art. 217, art. 218, art. 77 § 1 i 4, art. 81a § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżącego organy nie realizują obowiązku wynikającego z art. 217 § 1 k.p.a. Kwoty brutto i netto są faktami powszechnie znanymi, których sposób rozliczenia winien znać organ. W odpowiedzi na skargę Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 572; dalej: k.p.a.), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144). Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej wydaje na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 781/14). Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Zdaniem Sądu wnioskodawca domagał się wydania od organu administracji publicznej potwierdzenia określonych faktów, a mianowicie rozliczenia wypłaconych środków za styczeń 2023 r. z rozbiciem na składowe w kwotach netto. Zaznaczyć należy, że tego rodzaju rozliczenia, lecz w kwotach brutto, skarżący również się domagał i takie zaświadczenie otrzymał. Żądanie skarżącego stanowi zatem materię zaświadczenia określonego w przepisach art. 217 i art. 218 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestia wysokości uposażenia skarżącego oraz jego poszczególnych składników za styczeń 2023 r. była sporna. Potwierdza to niewątpliwie wydanie skarżącemu zaświadczenia organu w odniesieniu do kwot brutto. Argumentem przeciwko wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia nie może być, zdaniem Sądu, określona funkcjonalność programu księgowego użytkowanego przez organ do obsługi uposażeń funkcjonariuszy PSP i były funkcjonariuszy PSP. Zdaniem Sądu brak możliwości wyliczenia uposażenia funkcjonariusza w rozbiciu na poszczególne jego składniki w kwotach netto za pomocą takiego programu użytkowego nie oznacza prawnej ani tez faktycznej przeszkody w wydaniu zaświadczenia. Fakty związane ze składnikami uposażenia funkcjonariuszy w kwotach netto pozostają bowiem w posiadaniu organu i są możliwe chociażby do wyliczenia na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego. Jak wynika z art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1443) regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej jest ustalany przez komendanta powiatowego i zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 a ust. 5 uPSP Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 435). Zgodnie z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia w komendzie miejskiej, w zależności od potrzeb, komórki organizacyjne tworzy się w formie: 1) jednostek ratowniczo-gaśniczych; 2) wydziałów; 3) sekcji; 4) samodzielnych stanowisk pracy. Zgodnie z § 4 ust. 3 uPSP komórki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, realizują m.in. zadania w zakresie spraw: 5) kadrowych, 6) finansowych. Jak wynika jednoznacznie z informacji zamieszczonych na stronach internetowych Komendy Miejskiej PSP w Gdańsku do zakresu działania Wydziału Kadrowo-Organizacyjnego Komendy w zakresie kadr należą m.in. prowadzenie spraw osobowych strażaków i pracowników cywilnych oraz emerytów i rencistów Komendy Miejskiej oraz sporządzanie i kompletowanie dokumentacji emerytalno-rentowej strażaków i pracowników cywilnych Komendy Miejskiej. Zaś do zadań Wydziału Finansowego należy m.in. prowadzenie spraw płacowych zatrudnionych pracowników (sporządzanie wszelkich list płac) (por. https://www.gov.pl/web/kmpsp-gdansk/wydzial-kadrowo---organizacyjny). W świetle zaś zapisów zarządzenia nr 3 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. Urz. KGPSP z 2006 r., nr 1 poz. 2 ze zm.) dokumentacja w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym strażaków Państwowej Straży Pożarnej prowadzona jest w szczególności przez: 1) komórkę właściwą do spraw kadrowych; 2) komórkę właściwą do spraw kwatermistrzowskich; 3) komórkę właściwą do spraw finansowych; 4) komórkę właściwą do spraw operacyjnych (§ 2). Dokumentację związaną ze stosunkiem służbowym strażaka gromadzi się w jego aktach osobowych. Akta osobowe zakłada się i prowadzi oddzielnie dla każdego strażaka w komórce organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej właściwej dla miejsca pełnienia służby przez strażaka, zwanej dalej "komórką kadrową" (§ 3 ust. 1 i 2). Akta osobowe strażaka składają się z trzech wyodrębnionych części, w których gromadzi się w szczególności następujące dokumenty: 3) w części trzeciej: g) dokumenty służące do ustalania wysługi lat dla celów uposażeniowych, emerytalnych i nagród jubileuszowych (§ 4 ust. 2 pkt 3 lit. g). Powyższe regulacje prawne niewątpliwie stanowią podstawę do uznania, że fakty dotyczące składników uposażenia byłego funkcjonariusza PSP również w kwotach netto, znajdują się w posiadaniu właściwej komórki do spraw kadrowych. Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika natomiast jednoznacznie, że fakty wynikające z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu winny być przedmiotem wydanego zaświadczenia. W konsekwencji organ winien wydać skarżącemu zaświadczenia zgodnie z jego podaniem, bez względu na funkcjonalności użytkowanego programu księgowego. Składniki uposażenia w kwotach netto są bowiem możliwe do wyliczenia w oparciu o dane zawarte w dokumentacji księgowo-płacowej pozostającej w posiadaniu organu. Dodać należy, że sformułowane w odpowiedzi na skargę wątpliwości organu odwoławczego co do określenia kwoty netto uposażenia, czy to z uwzględnieniem składki zdrowotnej czy to zaliczki na podatek dochodowy, nie mogły mieć wpływu na odmowę wydania zaświadczenia, albowiem skarżący nie domagał się zaświadczenia o wysokości kwoty netto uposażenia, lecz o jego składnikach w kwotach netto. Jednakże organ, mając wątpliwości co do treści podania, winien zwrócić się do skarżącego o doprecyzowanie wniosku, przeprowadzając postepowanie wyjaśniające uregulowane w art. 218 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). Odmawiając wydania przedmiotowego zaświadczenia organy obu instancji naruszyły zatem art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, dokonać ponownej kwerendy posiadanych dokumentów dotyczących uposażenia skarżącego za styczeń 2023 r. oraz po ewentualnym wezwaniu do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu przedstawić tak ustalone informacje skarżącemu w formie zaświadczenia. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.