III SA/Gd 84/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2008 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust.3, art. 33 ust. 4 pkt.4 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999r w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenie lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 65 poz.741 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2008 r. w przedmiocie: - utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 stycznia 2008 roku na okres trzech miesięcy z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa i - utraty przez stronę prawa do zasiłku od dnia 4 stycznia 2008 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: A. S. w dniu 26.01. 2007 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 3.02.2007roku. Strona była zobowiązana do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 4 stycznia 2008 roku celem poświadczenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Pomimo potwierdzenia własnoręcznym podpisem przyjęcia do wiadomości daty stawienia się, A. S. w wyznaczonym terminie nie stawił się w Urzędzie i nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W tej sytuacji organ I instancji orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy od dnia wyznaczonego stawiennictwa, tj. od dnia 4.01.2008 roku w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art.33 ust. 3 ustawy stanowi, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Natomiast ust. 4 cyt. przepisu postanawia, że starosta, ( z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Próbę A. S. usprawiedliwienia przyczyny niestawiennictwa w dniu 4 stycznia 2008 roku w Powiatowym Urzędzie Pracy organ I instancji (w piśmie przesyłającym odwołanie strony), i – organ odwoławczy, uznały za chybioną, bowiem dokumenty przedstawione przez stronę nie odpowiadały wymogom formalnym rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby wystawiane jest na formularzu ZUS ZLA, według wzoru stanowiącego załącznik Nr 1 do tego rozporządzenia. Dokumenty przedstawione przez stronę nie spełniają wymogów formalnych cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, nie stanowią prawnie skutecznego dowodu usprawiedliwiającego niestawiennictwo strony w terminie wyznaczonym, tj. w dniu 4.01.2008 roku z powodu choroby. Ponadto z zaświadczenia lekarskiego z dnia 17.12.2007 roku wystawionego na druku Mz/L-1 nie wynika, że w dniu wyznaczonego stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy strona nie była zdolna do pracy z powodu choroby, a tym samym – do potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy. Zaświadczenie lekarskie powinno być wystawione na właściwym druku, stwierdzać wprost niezdolność do pracy z powodu choroby i określać dokładną datę niezdolności do pracy. Ponadto już samo niepowiadomienie Urzędu Pracy o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa w okresie do 7 dni od dnia niestawienia się, jest wystarczające samoistnie do pozbawienia strony statusu bezrobotnego w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt. 4 cyt. ustawy. Utrata statusu osoby bezrobotnej z danym dniem pociąga za sobą w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 przedmiotowej ustawy, przyznający prawo do zasiłku dla bezrobotnych tylko osobom bezrobotnym, utratę tego prawa z tym dniem. Z opisanych przyczyn organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku A. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący napisał, że ma na utrzymaniu 14-letniego syna i nie ma z czego żyć. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Urząd Pracy [...] nie poinformował skutecznie strony o terminie stawienia się w Urzędzie Pracy; skarżący przyjmuje leki psychotropowe, nie wyraził zgody na pobyt w szpitalu i jest w domu, ale "gdyby otrzymał jakąś wiadomość, że ma podpisać coś 4.01.08 r., to syn by dostarczył ojca do podpisania". "Powiatowy Urząd Pracy dopatrzył się, ze skarżącemu należą się pieniądze, to może nadal powinien dostawać zasiłek dla bezrobotnych, a Urząd pomylił się i nie poinformował skarżącego o dniu podpisu". Odwołanie strony nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Kontrolowana decyzja organu II instancji wydana została po złożeniu przez stronę odwołania, z treści którego wynika, że, cyt:" nie mogłem stawić się do Urzędu Pracy [...] do podpisania listy, z powodu choroby zapalenia płuc i oskrzeli, załączam zaświadczenie lekarskie. Po chorobie jednej zachorowałem na drugą depresję i załamanie nerwowe. Mam skierowanie do Szpitala na Oddział VI Psychiatryczny [...]". Podnoszone okoliczności A. S. uprawdopodobnił, bowiem do odwołania skarżący dołączył dokumenty lekarskie: zaświadczenie o chorobie z dnia 17 grudnia 2007 roku, na którym lekarz napisał, że pacjent "nie mógł się stawić z powodu choroby" oraz kserokopię skierowania A. S. do szpitala psychiatrycznego z dnia 8 stycznia 2008 roku, w którym, m. innymi, znajduje się stwierdzenie, że skarżący jest pacjentem od wielu lat, a od kilku tygodni /...../. Ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji organu I instancji z dnia 14 stycznia 2008 roku, treść przedkładanych przez stronę dokumentów lekarskich znały organy obu instancji, bowiem skarżący dołączył je do odwołania od decyzji z dnia 14 stycznia 2008 roku. W takiej sytuacji, wypełniając obowiązki nałożone przepisami art. 7, 8, 9 i 10 kpa, organy winny wezwać A. S. do uzupełnienia przedkładanej dokumentacji lekarskiej wyjaśniając, w jaki sposób strona mogłaby usprawiedliwić niestawienie się w dniu 4 stycznia 2008 roku w Urzędzie Pracy [...]. Skoro w dniu 17 grudnia 2007 roku A. S. chorował na zapalenie oskrzeli i płuc, być może intencją zaświadczenia lekarskiego z tego dnia było usprawiedliwienie nieobecności strony w Urzędzie w dniu 4 stycznia 2008 roku, gdyż jest w nim mowa o niemożności stawienia się w Urzędzie. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 33 ust.3 i 33 ust. 4 pkt 4 oraz art.71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl wskazanych przepisów starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 to dana osoba musi nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji, nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę do tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc bezrobotny ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał określonego dnia zgłosić się, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy winny zatem każdorazowo oceniać konkretną sprawę, z uwzględnieniem jej zindywidualizowanego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i w szczególności organ odwoławczy, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w tym - art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanych przez nie decyzjach. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyn niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 4 stycznia 2008 r. jak również – podjęcie oceny, czy skarżący miał możliwość zawiadomić organ o przyczynie niestawiennictwa w 7- dniowym terminie. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w odwołaniu z dnia 24 stycznia 2008 roku (data stempla pocztowego) usprawiedliwiał niestawienie się w urzędzie pracy chorobą oraz nagłym pogorszeniem stanu zdrowia ( depresją i załamaniem nerwowym). Organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych okoliczności uznając, że skoro skarżący nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65 poz.741 ze zm.), to nie uzasadnił przyczyn swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 4 stycznia 2008 r. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia zawarte w odwołaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. – w ocenie organów - okazały się niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również, aby organy orzekające zażądały od skarżącego przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy jeszcze raz wnikliwie przeanalizuje przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego, a w konsekwencji – prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.