III SA/Gd 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), nałożył na R. Z. – prowadzącego działalność gospodarczą [...] – karę pieniężną w wysokości 12.700,00 zł za naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj.: brak na okazanej wykresówce przepisowych wpisów miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; brak na okazanej wykresówce przepisowych wpisów stanu licznika kilometrów; skrócenie dziennego czasu odpoczynku; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę; naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd. W uzasadnieniu wskazano, że w dniach 01-12.02.2016 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy R. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z przestrzeganiem obowiązków i warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym oraz z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy. Po stwierdzeniu wskazanych naruszeń organ nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.700 zł. R. Z. od powyższej decyzji złożył odwołanie. W ocenie skarżącego nie ustalono w sprawie rzeczywistego stanu faktycznego i dokonano nieprawidłowej jego oceny. W szczególności organ nie uwzględnił faktu, że przy określaniu terminu wczytywania danych winien brać pod uwagę dni zarejestrowanej działalności, a nie dni kalendarzowe. Ponadto podniósł, że w dniach 9 i 30 maja 2015 r. pojazdem o nr rej. [...] wykonywano przewozy o niehandlowym charakterze, zatem nie miały zastosowania przepisy dotyczące rejestracji czasu pracy kierowców. Wskazał na konieczność przesłuchania w charakterze świadka B. K.. W piśmie z dnia 20 października 2016 r. ponowił wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka B. K. oraz wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka P. G.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 listopada 2016 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 92a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. DZ. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył karę pieniężną w wysokości 10.700 zł. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przyznał, że przy określaniu maksymalnego okresu na wczytywanie danych na podstawie przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, należało uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a nie wszystkie dni kalendarzowe. W związku z tym organ II instancji dokonał w tym zakresie ponownych obliczeń, których wynik został wskazany w decyzji. Wyjaśniono, że program używany do odczytu danych nie jest urządzeniem pomiarowym, dlatego nie podlega prawnej kontroli metrologicznej. Urządzeniem pomiarowym, które podlega takiej kontroli jest tachograf cyfrowy. Tak więc urządzeniem pomiarowym, które podlega legalizacji jest tachograf, a nie program do odczytu danych. Oprogramowanie jedynie sczytuje pomiary zarejestrowane w tachografie cyfrowym lub karcie kierowcy. Organ stwierdził, że niezasadny był zarzut wykonywania w dniach 9 maja i 30 maja 2015 r. przejazdu pojazdem o nr rej. [...] bez naczepy, bez ładunku. Organ ustalił, że w dniu 9.05.2015 r. od godziny 6:48 do godziny 15:05 w pojeździe o nr rej. [...] kierowca P. Ł. G. rejestrował swoją aktywność, następnie o godzinie 15:05 wyjął swoją kartę, po czym w ww. pojeździe zostało zarejestrowane prowadzenie pojazdu bez włożonej karty kierowcy. Analogiczna sytuacja do opisanej wyżej miała miejsce w dniu 30.05.2015 r. Organ wskazał, że treść odwołania sugeruje, że pojazd miał być przejęty przez kolejnego kierowcę, który w ciągu minuty przejął pojazd, odłączył naczepę i wykonywał przewozy wyłączone z obowiązku rejestracji czasu pracy, co w ocenie organu jest zupełnie nieprawdopodobne. Zdaniem organu ustalony stan faktyczny był jednoznaczny i w tym zakresie nie było zasadne przeprowadzenie kolejnych dowodów w postaci przesłuchania wskazywanych przez stronę świadków. Brak było też podstaw do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia w oparciu o przepisy art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Strona nie zachowała właściwej dyscypliny i organizacji pracy, ogólnie wymaganej do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przepisów dotyczących norm czasu pracy kierowców. Organ odwoławczy wskazał, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy i kontroli kierowcy. W niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. R. Z. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się "częściowego umorzenia" decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana bez poszanowania obowiązującego prawa, art. 7 k.p.a., ponieważ organ wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności mających na celu dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego i obowiązujących w tym zakresie przepisów, art. 8 k.p.a., ponieważ sposób przeprowadzenia postępowania przez organ wydający decyzję podważył zaufanie do władzy publicznej, naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przez organ I instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym – nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Skarżący podniósł, że został pozbawiony przysługujących mu praw, gdyż w trakcie postępowania złożył wnioski dowodowe i nie został zawiadomiony o sposobie ich załatwienia. Organ nie przesłuchał żadnego świadka oraz zignorował logiczne, poparte dowodami, wyjaśnienia strony. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego odnośnie naruszenia dotyczącego nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a organ II instancji przedmiotowe postępowanie powinien w rozpatrywanej części umorzyć. Skarżący zarzucił też brak zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, szczególnie że zgłaszał w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe. Ponadto zarzucił, że organ błędnie zakwalifikował stwierdzone naruszenie, sporządzając tym samym wadliwie protokół kontroli. Przejazdy pojazdem o nr rej. [...] w dniach 9.05.2015 r. oraz 30.05.2015 r. miały charakter przejazdów niehandlowych, nieusługowych. Skarżący zarzucił, że postój na bazie, na której odłączono naczepę nie trwał jedną minutę , jak sugeruje organ. Wskazał, że posiada dużą bazę eksploatacyjną i wielu pracowników, a odczepienie naczepy od ciągnika nie jest problemem. Na poparcie swoich twierdzeń zgłosił wnioski dowodowe w postaci przesłuchania świadków, które zostały zignorowane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. W niniejszej sprawie na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) nałożono karę pieniężną za naruszenia ( wymienione szczegółowo w decyzji), określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przywołany przepis stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Organ odwoławczy w swojej decyzji zasadnie podzielił stanowisko skarżącego, dotyczące sposobu stosowania przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców ( Dz.U. UE.L 2010.168.16) - że przy ustalaniu maksymalnych okresów na wczytanie danych uwzględniać należy jedynie dni zarejestrowanej działalności, nie zaś wszystkie dni kalendarzowe, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, nakładając na skarżącego niższą karę pieniężną. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał, że skarżący dopuścił się zarzucanych mu naruszeń. Stanowisko to dotyczyło także kwestionowanego przez skarżącego stwierdzonego naruszenia w zakresie nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ uznał, że w dniach 9 maja 2015 r. oraz 30 maja 2015 r. pojazd o nr rej. [...] prowadzony był bez zalogowanej karty kierowcy, co podlega karze w wysokości 5000 zł. W toku postępowania skarżący twierdził, że w dniach 9 maja 2015 r. oraz 30 maja 2015 r. przejazdy pojazdem o nr rej. [...] realizowane były zgodnie z art. 3 lit.g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) , wobec czego przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania do wskazanych przejazdów. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił brak przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z zeznań świadka B. K.. Podtrzymał stanowisko, że to B. K. prowadził pojazd we wskazanych dniach oraz że przejazdy nie odbywały się w celach usługowych. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań tego świadka wskazując ponadto, że uczyniony zapis w tachografie potwierdza , że przejazd wyłączony był z reżimu w/w rozporządzenia. Skarżący wskazał też w odwołaniu, że choć B. K. przesłuchany został w trakcie kontroli, to po roku od konkretnych zdarzeń nie pamiętał czynności każdego kierowcy. Dopiero szczegółowa analiza zapisów i zleceń wykazała, że prowadził przedmiotowy pojazd. Następnie w piśmie z dnia 20 października 2016 r. skarżący ponowił wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka B. K. oraz wniósł ponadto o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy Pa. G. w celu wykazania charakteru wykonywanych przewozów. Mimo złożenia przez skarżącego wniosków dowodowych organ odwoławczy nie przeprowadził wskazanych przez stronę dowodów ani też w żaden inny sposób, przez wydaniem decyzji, nie odniósł się do wniosku. W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji organ odwoławczy stwierdził natomiast - mimo nieprzeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów - że wersja zdarzeń zaprezentowana przez skarżącego jest nieprawdopodobna, bowiem do godz. 15.05 aktywność rejestrował Ł. G., później przejazd wykonywany był bez włożonej karty kierowcy, a kierowcy przez jedną minutę nie mogli przekazać sobie pojazdu. Zauważyć w tej sytuacji należy, że organ odniósł się nie do treści przeprowadzonych dowodów, zaoferowanych przez skarżącego , a – jak sam w istocie stwierdził - do sugerowanego przez skarżącego przebiegu zdarzeń. Wskazać wobec tego należy, że organ administracji może poddać ocenie - co do jego wiarygodności - przeprowadzony już dowód z zeznań świadka , nie może jednak opierać swego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach i interpretacjach stanowiska strony, czy też na hipotetycznym założeniu co do treści dowodów, których nie przeprowadził. Nie może też pomijać milczeniem wniosków dowodowych, które mają – zgodnie z zamiarem strony - potwierdzić wskazywany przez nią stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ nie tylko nie przeprowadził dowodów z zeznań wnioskowanych świadków, ale też nie wypowiedział się w kwestii zapisów na tachografie. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada wprost na organ obowiązek zebrania materiału dowodowego, czyli uwzględnienia tego , co dla organu jest dostępne, jak stanowi art. 75 k.p.a. W myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z kolei zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Odnosząc się do treści przywołanych wyżej przepisów stwierdzić trzeba, że organ administracji powinien ustosunkować się do wniosków dowodowych strony. W przypadku złożenia przez stronę wniosku dowodowego organ może tego wniosku nie uwzględnić wówczas, gdy wniosek dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Jeśli jednak strona wnosi o przeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jest to dowód zgłoszony na odmienną tezę dowodową, to taki dowód powinien być przez organ przeprowadzony. Wskazać też należy, że "sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego" ( tak NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 8/09, LEX nr 552772). Z poglądem tym należy się zgodzić. Skarżący wnioskowanymi dowodami miał zamiar wykazać, że przejazdy we wskazanych dniach konkretnym pojazdem odbyły się w warunkach uniemożliwiających nałożenie na niego kary pieniężnej w określonej wysokości. Wnioski dotyczyły nie tylko dowodów z zeznań świadków, ale też zapisów na tachografie, które potwierdzić miały jego twierdzenia w tym zakresie. Organ odwoławczy jednak wnioskowanych dowodów nie przeprowadził, mimo że żądanie skarżącego nie dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, w omówionym powyżej rozumieniu art. 78 § 2 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego naruszało art. 78 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał też, że doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., które nakładają na organy obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasadny był też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zagwarantowania stronie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i do zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu ( określonego wyznaczonym terminem) złożenia tego oświadczenia. Brak dowodu , że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek określony art. 10 § 1 k.p.a. Fakt, że organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów, do których strona mogłaby się odnieść, nie oznacza w niniejszym przypadku, że do naruszenia omawianego przepisu nie doszło. Skarżący złożył bowiem wnioski dowodowe i oczekiwał ich uwzględnienia, wobec czego ich nieuwzględnienie bez poinformowania o tym strony spowodowało, że skarżący został pozbawiony możliwości złożenia końcowego oświadczenia z odniesieniem się do zaistniałej sytuacji. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 ( art. 10 § 3 ). Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Odnosząc się w tym kontekście do zawartego w skardze wniosku o "częściowe umorzenie przedmiotowej decyzji" wskazać należy, że wobec skarżącego prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne, dotyczące wszystkich wskazywanych naruszeń przepisów ustawy o transporcie, także tych, których skarżący w skardze nie kwestionował. Postępowanie to powinno zakończyć się jednym rozstrzygnięciem. Z tego względu, jak również z powodu tego, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone prawidłowo, nie jest możliwe umorzenie postępowania ( nie zaś decyzji) w części kwestionowanej przez skarżącego. Przypomnieć należy, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istotą postępowania przed tym organem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tego względu odniesienie się przez Sąd do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdzając, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy będzie miał na uwadze konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznań świadków i wskazywanych zapisów na tachografie, konieczność ponownego przeanalizowania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego jak też umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydana przez organ odwoławczy decyzja powinna być uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.