III SA/Gd 845/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. W dniu 6 maja 2014 r. M. K. wystąpił do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie "A." przy ul. [...] 21/11 w W.. Wniosek został w trybie w art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2012, poz. 1356 ze zm.) przekazany przez organ do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. w celu zaopiniowania, co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady Miasta, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. Komisja negatywnie zaopiniowała wniosek przedsiębiorcy. Wskazano, że planowany punkt sprzedaży alkoholu nie jest usytuowany zgodnie z postanowieniami uchwały nr IVk/XXII/272/2004 z dnia 14 września 2004 r. Wejście do sklepu znajduje się bowiem w odległości 13 m od wejścia do punktu przedszkolnego B., przy dopuszczalnej odległości wynoszącej 30 m. Na skutek wniesionego przez M. K. zażalenia, SKO w dniu 18 grudnia 2014 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO wskazało, że wydana opinia jest co najmniej przedwczesna, ponieważ Komisja nie wyjaśniła dlaczego przyjęła, że ww. uchwała dotyczy także punktów przedszkolnych. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] Komisja po ponownym rozpoznaniu sprawy po raz drugi negatywnie zaopiniowała wniosek przedsiębiorcy. Komisja wyjaśniła, że punkt przedszkolny należy zaliczyć do innych niż szkoła i przedszkole placówek opiekuńczo-wychowawczych. Jednocześnie od 1 stycznia 2015 r. w miejsce punktu przedszkolnego B. działa niepubliczne Przedszkole B. M. K. nie zgodził się z wydanym postanowieniem, podnosząc w zażaleniu, że narusza ono prawa nabyte, ponieważ sklep został otwarty zanim w sąsiedztwie powstał punkt przedszkolny B. i obecnie chodziło jedynie o przedłużenie koncesji na sprzedaż alkoholu. Zakwestionował także stanowisko organu uznające punkt przedszkolny za placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. ,sygn. akt [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów zażalenia, wskazując, że wbrew twierdzeniom strony, punkt przedszkolny należy zaliczyć do pozostałych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Istotne jednak pozostaje, że od dnia 1 stycznia 2015 r. punkt przedszkolny B. został przekształcony w przedszkole, o którym wyprost mowa w uchwale nr IVk/XXII/272/2004 z dnia 14 września 2004 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych za terenie miasta W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. podtrzymał stanowisko, że punkt przedszkolny nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, jeżeli wziąć pod uwagę definicję placówki opiekuńczo-wychowawczej zawartej w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Placówka opiekuńczo-wychowawcza ma bowiem zastępować rodziców, a nie tylko uzupełniać opiekę nad dzieckiem, przy czym główny nacisk kładziony jest na aspekt opieki i wychowania w sytuacji kryzysowej. Punkt przedszkolny jedynie w ułamkowej części wykonuje zadanie z zakresu pieczy nad dzieckiem, przy czym głównym jego zadaniem jest kształcenie dzieci i jedynie wspomaganie rodziców w zakresie opieki i wychowania. Skarżący zauważył, że w uchwale Rady Miasta W. nie zawarto na potrzeby tego aktu definicji pojęcia "placówki opiekuńczo-wychowawczej". Należy zatem przyjąć znaczenie tego pojęcia zawarte w innych powszechnie obowiązujących aktach prawnych. Brak jest podstaw aby przypisywać zwrotom użytym w akcie prawa miejscowego odrębne znaczenie. Podobnie brak jest podstaw aby uznać za prawidłową wykładnię tego pojęcia przeprowadzoną przez Komisję rozwiązywania problemów alkoholowych w W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że rozważania dotyczące tego, czy punkt przedszkolny jest placówką opiekuńczo-wychowawczą pozostają bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy od czasu, gdy znajdujący się w pobliżu sklepu punkt przedszkolny przekształcono w przedszkole. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z dnia 21 września 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z 19 stycznia 2015 r., która negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...] 21/11 w W. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 3 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rozpoznanie przez prezydenta miasta wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu następuje dopiero po zapoznaniu się przez organ z opinią dotyczącą dopuszczalności lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu w miejscu wskazanym przez przedsiębiorcę. Wymienione opinie wydawane są przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych. Zadaniem komisji jest zbadanie, czy lokalizacja punktu planowanej sprzedaży alkoholu jest zgodna z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust.1) oraz ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie można udzielić, jeżeli opinia komisji co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z prawem okaże się negatywna. Jak wskazano wyżej, przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia zgodności z prawem działań Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nie obejmuje sposobu, w jaki zostanie ostatecznie załatwiony przez Prezydenta Miasta W. wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych Na terenie miasta W. obowiązuje uchwała Rady Miasta nr IVk/XXII/272/2004 z dnia 14 września 2004 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wydana na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. W § 1 uchwały ustalono następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta W.: 1. Napoje alkoholowe nie mogą być sprzedawane w odległości mniejszej niż 30 metrów od: a) szkół, b) przedszkoli c) pozostałych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Odległość ta dotyczy najkrótszej drogi pieszej prowadzącej do tych obiektów 2. Napoje alkoholowe nie mogą być sprzedawane na terenie a) parkingów strzeżonych, b) wyznaczonych placów zabaw dla dzieci c) w budynkach, w których mieszczą się placówki lecznictwa odwykowego. Zadaniem Komisji, a następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu było zatem ustalenie, czy wskazany przez przedsiębiorcę punkt sprzedaży alkoholu przy ul. przy ul. [...] 21/11 w W. nie znajduje się w zbyt bliskiej odległości od szkół, przedszkoli czy innych ośrodków opiekuńczo-wychowawczych. W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organów wyjaśniające, że "punkty przedszkolne" mieszczą się w kategorii "innych placówek opiekuńczo-wychowawczych nie zostało przekonywująco umotywowane przez organy i jest nieprawidłowe. "Punkty przedszkolne" nie są też przedszkolami. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały w tym zakresie wykładni nie znajdującej oparcia w przepisach prawa. Organy a priori przyjęły, że punkt sprzedaży alkoholu nie może znajdować się w odległości mniejszej niż 30 m także od punktu przedszkolnego. Uchwała nr IVk/XXII/272/2004 RM w W. nie zwiera jednak takiego zakazu. Sąd wskazuje, że w ww. uchwale nie określono, co należy rozumieć przez pojęcie "inne placówki opiekuńczo-wychowawcze". Także w potocznym języku polskim punkt przedszkolny nie jest utożsamiany z placówką opiekuńczo-wychowawczą, co potwierdza również kontekst, w jakim termin "placówka opiekuńczo-wychowawcza" jest używany na gruncie poszczególnych ustaw regulujących materialne prawo administracyjne, na co zasadnie wskazuje strona skarżąca. Pomimo tego, z uwagi na zmiany stanu faktycznego sprawy, jakie zaszły po złożeniu wniosku ale - przed wydaniem zaskarżonych postanowień - skarga nie mogła zostać uwzględniona. Jak wskazano wyżej zarzuty skarżącego dotyczące błędnej interpretacji pojęcia "placówki opiekuńczo-wychowawczej" przez organy są trafne. Niemniej zgodnie z prawidłowo ustalonym przez organy stanem faktycznym sprawy, sklep skarżącego nie znajduje się już w pobliżu punktu przedszkolnego, lecz - przedszkola. Skarżący nie wniósł wcześniej odrębnej skargi na przewlekłość postępowania. Sąd dostrzega mimo to, że na skutek opieszałości i uchybień leżących po stronie komisji, skarżący znalazł się w sytuacji, w której negatywnie zaopiniowano wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie, który zaczął działać przy ul. [...] w W., zanim w odległości 13 m od sklepu powstał punkt przedszkolny B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wskazało, w czasie trwania postępowania doszło do tak istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, iż w dniu dzisiejszym, a przede wszystkim - w dniu wydania postanowienia przez Kolegium, opinia o zgodności podanej przez skarżącego lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu z ww. uchwałą nie mogła być pozytywna. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę, rozstrzygniętą wcześniej przez organ I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może zatem ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, (a tym bardziej - stanu faktycznego ustalonego w rozstrzygnięciu organu I instancji, które nie funkcjonuje już w obrocie prawnym na skutek jego uchylenia), lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący i obowiązujący w dniu rozpatrywania środka odwoławczego. Innymi słowy organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego sprawy, który nie jest już aktualny. Podkreślana przez stronę skarżącą okoliczność, że wniosek o wydanie zezwolenie został złożony, kiedy firma B. była jeszcze punktem przedszkolnym, a nie przedszkolem, nie może mieć zatem wpływu na treść wyroku Sądu. Jak wynika z akt sprawy, przy ul. [...] 21 w W. od 1 stycznia 2015 r. działa już niepubliczne przedszkole B., w które został przekształcony działający tam wcześniej punkt przedszkolny B.. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia tj. 21 września 2015 r. lokalizacja pod wskazanym adresem punktu sprzedaży alkoholu nie mogła być zatem uznana za zgodną z § 1 uchwały Rady Miasta W. nr IVk/XXII/272/2004 z dnia 14 września 2004 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z tego względu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym takie właśnie stanowisko zaprezentowano, jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem, jakie mógł podjąć w tym czasie organ odwoławczy. Pomimo błędnego przyjęcia przez organy, że punkt przedszkolny jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, Sąd nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, które jest zgodne z prawem, ponieważ sklep skarżącego znajduje się obecnie w odległości mniejszej niż 30 m od przedszkola. Nawiązując do zarzutów skargi uwypuklonych na rozprawie, dodać można, że niekorzystna sytuacja, w której bez swojej winy znalazł się skarżący (który otworzył sklep w miejscu, tj. lokalizacji, w której pierwotnie nie było przedszkola, a obecnie pozbawiony jest de facto możliwości uzyskania w przyszłości kolejnego zezwolenia na sprzedaż alkoholu), niewątpliwie wynika także z luki w przepisach prawa. Uchwała Rady Miasta W. nie przewidziała bowiem rozwiązania dla sytuacji, w której punkt sprzedaży alkoholu znalazł się w danym miejscu wcześniej, niż powstałe następnie obok szkoła, przedszkole, czy inna palcówka opiekuńczo-wychowawcza. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd zwraca więc uwagę, że ww. uchwala Rady Miasta W. jest aktem prawa miejscowego, który jest adresowany do ogółu, a nie tylko do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu. W przyszłości taka uchwała nie powinna być zatem postrzegana przez organy jedynie jako zbiór zakazów skierowanych do przedsiębiorców, ale również powinna być respektowana przez podmioty zakładające szkoły, przedszkola i inne placówki opiekuńczo-wychowawcze. Sytuacja, w której znalazł się skarżący, powinna uzmysłowić organom, że również rejestracja placówek, o których mowa w § 1 cyt. uchwały, powinna uwzględniać, czy planowane miejsce prowadzenia szkoły przedszkola czy innej placówki opiekuńczo-wychowawczej nie znajduje się zbyt blisko funkcjonujących już punktów sprzedaży alkoholu. Nie może być bowiem tak, by decyzja jednego przedsiębiorcy, który zdecydował się na prowadzenie przedszkola w określonej lokalizacji, powodowała konieczność likwidacji okolicznych sklepów, prowadzonych przez inne, również legalnie działające podmioty gospodarcze. Zdaniem Sądu optymalnym rozwiązaniem byłoby uregulowanie w przepisach prawa miejscowego, jak, zgodnie z zasadami promowanymi przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rozwiązywać sytuacje analogiczne do tej, w której znalazł się skarżący w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. stwierdzając, że na gruncie obowiązujących przepisów, wskazana przez skarżącego lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu nie jest zgodna z § 1 cyt. uchwały, wobec czego organy od chwili przekształcenia punktu przedszkolnego w przedszkole B., były zobowiązane negatywnie zaopiniować wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie przy ul [...] 21 w W.