III SA/Gd 846/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. w Gdańsku sprawy ze skargi B. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...]. B. E. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 16 lipca 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności. Wójt Gminy decyzją z 16 lipca 2013 r., powołując się m.in. na art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad swoją matką Z. E., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 29 października 2009 r. Dalej z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było ustalenie, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoją matką. W tym zakresie organ administracji ustalił, że po raz ostatni skarżąca była zatrudniona w lipcu 2005 r., kiedy to umowa o pracę rozwiązała się z upływem czasu, na który była zawarta. Następnie skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna, ale wyrejestrowała się z urzędu pracy 13 listopada 2009 r. Skarżąca od decyzji Wójta Gminy wniosła odwołanie, w którym, opisując stan zdrowia matki, twierdziła, że jej opieka jest jej niezbędna. Stwierdziła też, że stan zdrowia matki nie pozwala jej na podjęcie pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 16 lipca 2013 r. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest możliwe po spełnieniu czterech przesłanek i skarżąca jednej z nich nie spełniła, mianowicie nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją matką Z. E. SKO wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż znaczny stopień niepełnosprawności Z. E. datuje się od października 2009 r., a ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało 31 lipca 2005 r. w wyniku rozwiązania umowy o pracę zawartej na czas określony. Zdaniem SKO fakt, że znaczny stopień niepełnosprawności Z. E. powstał ponad cztery lata po zakończeniu przez skarżącą pracy wyklucza przyjęcie, że pomiędzy tymi zdarzeniami istniał związek przyczynowy. Za istotne uznano też, że stosunek pracy skarżącej ustał nie z powodu rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron, ale z powodu upływu czasu, na który umowa została zawarta. Potwierdza to - jak wskazano -że skarżąca nie zakończyła zatrudnienia w związku ze świadomą rezygnacją spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do twierdzenia skarżącej, że obecnie nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. W tym zakresie wyjaśnił, że odstąpienie od podjęcia zatrudnienia nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia oraz że odstąpienie od zatrudnienia nie jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niepodjęcie zatrudnienia - jak wskazał - jest jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem SKO brak w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych warunku polegającego na niepodejmowaniu zatrudnienia jest działaniem racjonalnego ustawodawcy. W skardze skarżąca twierdziła, że zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką Z. E. W szczególności wyjaśniła, że jej matka wymagała opieki od początku 2005 r. i z tego powodu skarżąca po ustaniu umowy o pracę zawartej na czas określony nie zawarła kolejnej umowy, mimo że dotychczasowy pracodawca jej to proponował. Wyjaśniła też, że od 16 listopada 2009 r. otrzymywała w związku z opieką nad matką świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i o zawieszenie postępowania przed sądem na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc o oddalenie skargi powołano się na dotychczasową argumentację. Wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem uzasadniono tym, że w związku z rozbieżną interpretacją w orzecznictwie sądów administracyjnych pierwszej instancji art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne jest zwrócenie się do NSA o podjęcie uchwały w celu ujednolicenia orzecznictwa i zawieszenie postępowania do czasu uzyskania stanowiska NSA. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.). W szczególności chodzi o wykładnię warunku przyznania przewidzianego w tym przepisie specjalnego zasiłku opiekuńczego, polegającego na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Według organów administracji warunek ten należy wykładać ściśle, jako odpowiadający sytuacji, polegającej na tym, że osoba pracująca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy administracji wyraźnie odróżniają ten warunek od warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającego na nie podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wynika z tego, że według wykładni przyjętej przez organy administracji specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Podstawowy i w zasadzie jedyny argument, mający przemawiać za taką wykładnią to literalne brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytane w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy i argumentu o racjonalności ustawodawcy, z którego ma wynikać, że skoro ustawodawca w jednej ustawie różnicuje warunki przyznania świadczeń (jedno uzależnia od tego, że ktoś nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, drugie od tego, że ktoś "tylko" rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. W ocenie Sądu przyjęta wykładnia nie jest zasadna. Opiera się ona na gramatycznej i logicznej regułach wykładni, które jednakże prowadzą do wniosków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat rozumienia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W szczególności w wyroku z 20 października 1998 r. (sygn. akt K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96 i cytowane tam orzeczenia) przypomniał, że zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wobec tego punktem wyjścia do oceny zgodności danej regulacji prawnej z zasadą równości jest rozważenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Rozważając czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej Sąd zauważa, że zarówno art. 16a, jak i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy osób, które charakteryzują się tą wspólną cechą, że dokonują wyboru pomiędzy pozostawianiem w zatrudnieniu lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu określonym w tych przepisach, co do którego obciąża ich zgodnie z przepisami k.r. i o. obowiązek alimentacyjny. Dalej należy wskazać, że z powyższych przepisów, jeżeli odczytywać je literalnie i z uwzględnieniem argumentu dotyczącego racjonalnego ustawodawcy, wynika, iż art. 16a dotyczy tylko osób, które tego wyboru dokonały w ten sposób, że będąc zatrudnione lub wykonując inną pracę zarobkową zrezygnowały z tej aktywności zawodowej; natomiast art. 17 dotyczy osób, które tego wyboru dokonały w taki sposób, jak osoby, których dotyczy art. 16a, oraz nadto osób, które nie będąc zatrudnione lub nie wykonując innej pracy zarobkowej nie podjęły zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na tym polega nierówne traktowanie przez ustawodawcę osób posiadających istotną cechę wspólną. Kryterium zróżnicowania jest zatem to czy decyzja o podjęciu opieki nad niepełnosprawnym zostaje podjęta w czasie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, czy przed zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej. Oceniając to kryterium zróżnicowania Sąd nie znajduje dla niego usprawiedliwienia w wartościach wcześniej, za Trybunałem Konstytucyjnym, określonych. Nie pozostaje ono w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu jest nieistotne w jakich konkretnie okolicznościach (podczas zatrudnienia, czy przed zatrudnieniem) zostanie podjęta decyzja o wyborze czy pracować, czy opiekować się niepełnosprawnym. Nie jest w ocenie Sądu istotne czy ten wybór będzie się przejawiał w rozwiązaniu umowy o pracę, czy w tym, że możliwa do zawarcia umowa o pracę zawarta nie zostanie. Sąd dostrzega, że być może łatwiej jest wykazać związek pomiędzy rezygnacją z posiadanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością zaopiekowania się osobą niepełnosprawną, niż pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością zaopiekowania się osobą niepełnosprawną. Być może tego rodzaju "dowodowe" względy, mające na celu "uszczelnienie" systemu świadczeń, miał ustawodawca na uwadze, wprowadzając dostrzeżone rozróżnienie. Jednakże taki interes nie pozostaje, w ocenie Sądu, w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania. Zauważyć też należy, że przeszkoda w udowodnieniu istnienia związku pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym nie jest nie do przezwyciężenia, o czym świadczy utrzymanie przez ustawodawcę możliwości otrzymania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego. Należy ponadto zauważyć, że ustawodawca nie przeprowadził w pełni konsekwentnie rozróżnienia przesłanek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie przesłanki polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konsekwentne wyłączenie, jako przesłanki otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagałoby określenia minimalnego stażu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego rezygnacja uprawniałaby do otrzymania tego świadczenia. Brak określenia takiego stażu skłania do pozornego zatrudnienia na krótkie okresy tylko po to, aby po rezygnacji z takiego zatrudnienia formalnie spełnić warunek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zamierzone "uszczelnienie" systemu świadczeń nie zostanie więc osiągnięte. Powyższe wskazuje także, że przyjęte kryterium zróżnicowania nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Można w nim dostrzec jedynie zamiar ochrony finansów Państwa przed niezasadną wypłatą świadczeń. Z drugiej zaś stronie należy zauważyć, że będzie ono ograniczało podejmowanie opieki nad niepełnosprawnymi przez członków najbliżej rodziny. Tym samym może ono godzić w takie wartości konstytucyjnie chronione, jak rodzina (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji) Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że użyte w nim sformułowanie, dotyczące rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć także jako niepodjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym w tym przepisie orzeczeniem o niepełnosprawności. Przyjmując taką wykładnię należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, właśnie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obu tych decyzji. Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana i w trakcie tego ponownego rozpoznania organy administracji uwzględnią przyjętą przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia ta wymagać będzie nowych ustaleń faktycznych, w szczególności ustalenia czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dlatego, że podjęła się opieki nad niepełnosprawną matką, czy też z uwagi na brak takich możliwości. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania Sąd wskazuje, że sąd administracyjny pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie jest uprawniony do przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego (art. 187 § 1 oraz art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego powodu wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem, powiązany z wnioskiem o przedstawienie NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jako niezasadny, został postanowieniem z 9 grudnia 2013 r. oddalony.