III SA/Gd 852/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 maja 2017 r. nr[...]. W dniu 4 października 2016 r. J. W. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie - decyzją z dnia 26 października 2016 r. nr [...] r. Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2016r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. w kwocie 219, 93 zł miesięcznie płatnej zarządcy domu i w kwocie 13, 27 zł ryczałtu na zakup opału. W kwietniu 2017 r. organ I instancji wznowił postepowanie w sprawie zakończnej ww. ostateczną decyzją, wskazując na nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji, a nieznane organowi. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 8 maja 2017 r. Prezydent Miasta [...] działając w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), uchylił własną ww. decyzję z dnia 26 października 2016 r. i jednocześnie orzekł o przyznaniu wnioskodawcy na ww. okres dodatku mieszkaniowego w niższej wysokości tj. w kwocie 100, 45 zł płatnej do zarządcy domu i w kwocie 6,06 zł jako ryczałt na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w okresie od lipca do września 2016 r. J. W. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 520 zł miesięcznie. Tym samym na dochód dwuosobowej rodziny składała się nie tylko wykazana przez wnioskodawcę emerytura matki, ale także ww. świadczenie przyznane J. W. w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Powyższe w istotny sposób wpłynęło na wyliczenie wysokości należnego wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego J. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji, kwestionując dopuszczalność wliczenia do dochodu kwoty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, co do zasadności wznowienia postępowania w związku z tym, że występując o przyznanie dodatku skarżący nie wskazał, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. O fakcie tym organ dowiedział się dopiero w kwietniu 2017 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium wskazało, że w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ściśle sprecyzowano co należy na gruncie tej ustawy zaliczać do dochodu, a z drugiej strony wyliczono jakiego rodzaju konkretne świadczenia do tego dochodu zaliczone być nie mogą. Na tej podstawie Kolegium podzieliło stanowiło organu I intonacji, że specjalny zasiłek opiekuńczy spełnia definicję dochodu zawartą ww. przepisie i wnioskodawca miał obowiązek jego wykazania, składając wraz z wnioskiem oświadczenie o uzyskiwanych przez członków rodziny poszczególnych odchodach za okres trzech ostatnich miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Dokonane w sprawie kwotowe wyliczenie dodatku organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Ponieważ organy przyjęły, że powierzchnia zajmowanego przez skarżącego i jego matkę mieszkania (50,41 m2) jest ponadnormatywna (norma 40 m2 dla 2 osobowej rodziny), wysokość wydatków na zajmowane przez rodzinę mieszkanie została obliczona na podstawie art. 5 ust. 4 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Gd 852/17, J. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt SKO [...]. Skarżący podtrzymał stanowisko, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie powinien być wliczany do dochodu ustalanego dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego. Podkreślił, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego okazał urzędniczce decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie ukrywał tego faktu, ponieważ wcześniej podjął działania (skierował zapytania do właściwych urzędników) które upewniły go, że specjalny dodatek opiekuńczy nie wlicza się do dochodu gdy skarżący ubiega się o dodatek mieszkaniowy. Niezależnie od tego skarżący wskazał, że decyzja powinna zostać uchylona, ponieważ w sprawie nie uwzględniono treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym normatywną powierzchnię należy powiększyć o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Do skargi dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Ł. W. z dnia 10 lipca 2013 r. z którego wynika, że matka skarżącego jest osoba niepełnosprawną w stopniu znacznym i ma prawo zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie przez Sąd. Kolegium wskazało, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko co do prawidłowości zaliczenia do dochodu pobieranego przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uznało jednak zasadność zarzutu, który został podniesiony przez skrzącego dopiero na etapie skargi. Kolegium wyjaśniło, że w aktach administracyjnych sprawy brak było orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Ł. W. ze wskazaniem dotyczącym prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Na etapie odwołania skarżący nie podnosił tej okoliczności i kwestionował wyłącznie wliczenie do dochodu kwoty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało załączone dopiero na etapie skargi. Kolegium wskazało na brak możliwości uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) z uwagi na to, że w pełni pootrzymuje swoje stanowisku odnośnie braku podstaw do niewliczenia do dochodu kwoty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga na wstępie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. podstawą do uchylenia decyzji może być stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 maja 2017 r., który, po wznowieniu postępowania, uchylił własną decyzję z dnia 26 października 2016 r. i jednocześnie orzekł o przyznaniu wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego na okres od 1 listopada 2016 r. do 30 kwietnia 2017 r. w niższej wysokości tj. w kwocie 100, 45 zł płatnej zarządcy domu i w kwocie 6,06 zł jako ryczałt na zakup opału. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 15 zasady trwałości decyzji administracyjnej, dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji wydanych przez nie decyzji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a.. Orzekające w sprawie organy jako podstawę wznowienia postępowania wskazały przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie z jego treścią w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższego wynika, że nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Nowe fakty, jak i dowody stanowiące podstawę wznowienia muszą istnieć w chwili wydania decyzji ostatecznej. Nie będzie uzasadniać wznowienia postępowania powołanie faktów, które powstały już po wydaniu decyzji, nawet gdyby fakty te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przenosząc poczynione powyżej uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie tutejszego Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wznowienie postepowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 26 października 2016 r. W rozpatrywanej sprawie taką okolicznością była uzyskana przez organ I instancji w dniu 6 kwietnia 2017r. informacja o przyznaniu skarżącemu decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 22 marca 2016 r. do 31 października 2016 r. Istniały zatem podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu skarżącemu dodatku z dnia 26 października 2016 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie powinien być wliczany do dochodu ustalanego dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( tj. Dz. U. z 2017r., poz. 180, dalej zwana "ustawą" ) dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średniomiesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 niemającym w tym wypadku zastosowania. Skarżący złożył wniosek w dniu 3 października 2016 r. zatem ustalając dochód należało uwzględnić dochody uzyskiwane przez członków rodziny w okresie od lipca do września 2016 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów i dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.). Nie został w nim wymieniony specjalny zasiłek opiekuńczy jako nie podlegający wliczeniu do dochodu, co przesądza, że co do zasady takie świadczenie powinno zostać uwzględnione w dochodzie, na podstawie którego ustala się czy wnioskodawca spełnia kryterium do przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Wyliczenie ze zdania drugiego cyt. przepisu ma charakter zamknięty, z uwagi na to stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn.. akt I OSK 212/11 stwierdził, że: "świadczenie pielęgnacyjne nie jest przychodem który nie podlega wliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jest to świadczenie o innym celu, charakterze oraz funkcji, niż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, które nie podlegają wliczeniu do dochodu (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA i wsa 2010/2/21)."(LEX nr 990226). Jakkolwiek w wyroku tym mowa jest o świadczeniu pielęgnacyjnym to wyrażony tam pogląd, który Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje, jest aktualny również w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oba te świadczenia rodzinne są przyznawane osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną i stanowią swego rodzaju surogat wynagrodzenia (państwo odprowadza od tego świadczenia składki emerytalno – rentowe). Wobec powyższego organy zobowiązane były do wliczenia do dochodu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto okoliczność, że powyższe świadczenie nie podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, co podnoszono w skardze, nie ma znaczenia, gdyż ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera odrębną – od ustawy podatkowej - definicję dochodu, mającą zastosowanie w zakresie, którego dotyczą jej przepisy. W związku z tym brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych (np. ustawach z zakresu prawa podatkowego), skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają. Dokonana przez organu interpretacja art. 3 ust. 3 ustawy była tym samym prawidłowa. W kolejnym zarzucie skargi wskazano, że decyzja powinna zostać uchylona, ponieważ w sprawie nie uwzględniono art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym normatywną powierzchnię należy powiększyć o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Do skargi dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Ł. W. z dnia 10 lipca 2013 r. z którego wynika, że matka skarżącego jest osoba niepełnosprawną w stopniu znacznym i ma prawo zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jest to niewątpliwie istotny dla sprawy nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji nieznany organowi, który wydał decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dodać należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak było orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Ł. W. ze wskazaniem dotyczącym prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest wskazanie ww. okoliczności, mogącej być przesłanką późniejszego wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co stanowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Takie stanowisko Sądu jest zbieżne z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o uwzględnienie skargi. W ponownym postępowaniu organ zastosuje się wprost do wskazań i oceny prawnej przedstawionych w powyżej przedstawionych rozważaniach prawnych. Dokonując ponownie obliczenia wysokości należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego organ, wobec przedstawienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Ł. W. z dnia 10 lipca 2013 r., uwzględni treść art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. .