III SA/Gd 854/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2017 r. skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] A. M. zwrócił się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Do wniosku dołączone zostały: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (ważne do dnia 30 czerwca 2016 r.) oraz zaświadczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] stwierdzające złożenie przez wnioskodawcę w dniu 29 czerwca 2016 r. kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji odwołując się do treści art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r, 930 ze zm.) wskazał, że jednym z warunków przyznania zasiłku stałego jest uzyskanie przez osobę wnioskującą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na fakt złożenia wniosku o przyznanie świadczenia bez stosownego orzeczenia (który to brak został przez wnioskodawcę potwierdzony w toku przeprowadzonego w dniu 9 marca 2017 r. wywiadu środowiskowego) zasadnym w ocenie organu jest zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, będącego podstawą do przyznania świadczenia. W zażaleniu na wyżej wskazane postanowienie A. M. wnosząc o uchylenie wydanego postanowienia podniósł zarzuty naruszenia art. 1 pkt 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). W ocenie skarżącego zakwestionowane postanowienie jest nielogiczne, rażąco narusza interes społeczny i powoduje utratę zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w dniu 29 lipca 2016 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. zawieszono postępowanie do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania. W takim przypadku postępowanie nie mogło być wszczęte zaś organ pierwszej instancji winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257.; dalej w skrócie jako "k.p.a.") w zw. z art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 930) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy nowelizujące art. 106 ustawy o pomocy społecznej w zakresie ustalenia prawa do zasiłku stałego z uwagi na niezdolność do pracy. Nowelą z dnia 2 grudnia 2016 r. do art. 106 dodano ust. 7 – 11 regulujące postępowanie w przypadku złożenia wniosku o zasiłek stały przez osobę nie legitymującą się w momencie złożenia tego wniosku stosownym orzeczeniem potwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy. W świetle wskazanych regulacji w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego (art. 106 ust. 7 ustawy). W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji orzekł w sposób zasadny, że w okolicznościach niniejszej sprawy, to jest spełnienia przez wnioskodawcę warunków, o których mowa w art. 37 ust. i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy z uwagi na niedysponowanie przez wnioskodawcę na chwilę złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku stałego orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie należy zawiesić do czasu dostarczenia orzeczenia, będącego podstawą do przyznania świadczenia. Kolegium wskazało ponadto, że zarzuty podniesione w zażaleniu nie mają wpływu na wynik postępowania, które w świetle wskazanych powyżej okoliczności sprawy jak i obowiązujących w tych zakresie regulacji organ pierwszej instancji zobligowany był zawiesić. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien rozważyć ewentualność podjęcia i umorzenia postępowania lub postępowań, o ile już w tej samej sprawie toczy się postępowanie administracyjne. A. M. zaskarżył powyżej wskazane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia wydanych w jego sprawie postanowień W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie rażąco narusza obowiązujące przepisy prawne to jest art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowienie to jest ponadto nielogiczne, rażąco narusza interes społeczny i powoduje utratę zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania w przedmiocie zasiłku stałego. W takim przypadku postępowanie nie mogło być wszczęte zaś organ pierwszej instancji winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei organ odwoławczy rozpatrując wniesione przez skarżącego zażalenie winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Skarżący wskazał ponadto, że wniosek o przyznanie zasiłku stałego został przez niego złożony w dniu 31 stycznia 2017 r. w następstwie błędnego pouczenia ze strony urzędnika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o konieczności "ponowienia" złożonego wcześniej podania o przyznanie zasiłku stałego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy w tym miejscu wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Co nadto istotne, w obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Rozpatrując sprawę w zakresie kognicji przyznanej sądowi administracyjnemu należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymał w mocy wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Sąd zobligowany jest wskazać, że zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. art. 106 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38. Ponadto, zgodnie z art. 106 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie [...] (art. 106 ust. 10 wskazanej powyżej ustawy). W świetle powyższych regulacji określenie miesiąca, od którego ustala się prawo do zasiłku stałego determinowane jest momentem dostarczenia przez wnioskodawcę orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (odpowiednio: począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz ze stosowanym potwierdzeniem albo począwszy od miesiąca, w którym dostarczono uzyskane orzeczenie). Powyższe regulacje zostały dodane do ustawy o pomocy społecznej mocą art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2174). Należy również wskazać, że w ustawie nowelizującej zawarto przepis przejściowy odnoszący się do postępowań o przyznanie zasiłku stałego wszczętych przed dniem 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2016 r. postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego osobom, które złożyły wniosek o przyznanie zasiłku stałego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, toczą się według przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że w przypadku złożenia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały potwierdzenia, o którym mowa w art. 106 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą: 1) w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego; 2) po upływie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono potwierdzenie, o którym mowa w art. 106 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W świetle regulacji zawartych w art. 2 ustawy nowelizującej określenie miesiąca, od którego ustala się prawo do zasiłku stałego determinowane jest momentem dostarczenia przez wnioskodawcę - który wniosek o przyznanie tej formy pomocy złożył przed dniem 1 stycznia 2017 r. - potwierdzenia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (odpowiednio: począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego albo począwszy od miesiąca, w którym dostarczono potwierdzenie). Co oczywiste, art. 106 ust. 7 – 10 ustawy o pomocy społecznej mają zastosowanie w sprawach zainicjowanych od dnia 1 stycznia 2017 r. Do postępowań zainicjowanych przed dniem 1 stycznia 2017 r. należy również stosować wskazane regulacje z uwagi na treść art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2016 r. W obydwu wskazanych przypadkach ustawodawca zróżnicował jednakże moment, od którego ustala się prawo do zasiłku stałego warunkując określenie tego momentu spełnieniem obowiązku dostarczenia stosownego orzeczenia (w sprawach zainicjowanych od 1 stycznia 2017 r.) albo potwierdzenia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (w sprawach zainicjowanych do dnia 1 stycznia 2017 r.). Mając na uwadze wskazane regulacje normatywne oraz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy podnieść należy, że organ pierwszej instancji stwierdziwszy już po wszczęciu postępowania spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 37 ustawy o pomocy społecznej – z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy z uwagi na brak legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem ustalającym znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zob. art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) zobligowany był do zawieszenia postępowania w sprawie. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżącemu przyznano zasiłek okresowy w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego zainicjowanej wnioskiem z dnia 31 stycznia 2017 r. Zasiłek ten został skarżącemu przyznany na okres 1 stycznia – 31 maja 2017 r. (zob. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego – akta administracyjne organu pierwszej instancji – cz. IV s. 4/4 oraz pismo organu pierwszej instancji z dnia 26 kwietnia 2017 r. – k. 3 akt administracyjnych organu odwoławczego). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podnosi, że "inna uzasadniona przyczyna" stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego (w świetle art. 61a § 1 k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy żądanie danego podmiotu dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie administracyjne. Podkreślić przy tym należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W ocenie Sądu podnoszony przez skarżącego fakt zainicjowania w dniu 29 lipca 2016 r. wcześniejszego postępowania w przedmiocie zasiłku stałego, które to postępowanie nie zostało zakończone orzeczenie merytorycznym jak i podnoszony przez skarżącego fakt błędnego pouczenia ze strony urzędnika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o konieczności "ponowienia" w roku 2017 złożonego wcześniej podania o przyznanie zasiłku stałego nie determinuje - w kontekście wskazanych powyżej regulacji prawnych oraz zmian legislacyjnych - uznania wydanych w realiach rozpatrywanej sprawy postanowień za wadliwe. To czy skarżący został błędnie pouczony i czy złożenie kolejnego wniosku miało miejsce wyłącznie w następstwie błędnego pouczenia nie może być na tym etapie zweryfikowane przez Sąd administracyjny. Ponadto zauważyć należy, że dla rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku stałego fundamentalne znaczenie ma uzyskanie stosownego orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przypadku uzyskania takiego orzeczenia i przedłożenia go organowi pierwszej instancji ten organ obciążać będzie obowiązek podjęcia określonych rozstrzygnięć proceduralnych skutkujących zakończeniem zainicjowanych postępowań w formach określonych przez ustawę – Kodeks postępowania administracyjnego. Zapatrywanie to uzupełnić należy wskazaniem, że w dniu 31 stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji otrzymał od skarżącego wymagane przez art. 2 ustawy nowelizującej potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący zmieścił się zatem w określonym w art. 2 ustawy nowelizującej terminie 60 dni liczonych od dnia wejścia jej wejścia w życie. Fakt ten warunkuje - po przedłożeniu przez skarżącego stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - ustalenie skarżącemu prawa do zasiłku stałego zgodnie z treścią art. 2 ustawy nowelizującej (a zatem w oparciu o pierwotnie złożony wniosek). Wydanie stosownych rozstrzygnięć proceduralnych oraz merytorycznych należy jednakże do organu administracji publicznej. Z oczywistych względów Sąd nie jest władny na tym etapie przesądzić w sposób definitywny jaka będzie treść tych rozstrzygnięć. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty naruszenia art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Należy zawrócić przy tym uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu jest stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w realiach rozpatrywanej sprawy nie stwierdził. Za niemające wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę - w świetle przedmiotu zaskarżenia - uznać z kolei należało zarzuty naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo (zob.: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.