III SA/Gd 864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 19 marca 2021 r. nr [...]. W dniu 22 stycznia 2021 r. M. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad matką – I. M. (ur. [...] 1929 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 19 marca 2021 r. nr [...] Burmistrz Gminy Z. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, powodem odmowy przyznania świadczenia był brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia wnioskodawczyni a koniecznością sprawowania opieki nad matką oraz fakt, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. W ocenie organu, w sprawie nie zostały spełnione zatem przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa" lub "uś.r." Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że opiekuje się niepełnosprawną matką i istnieje związek przyczynowo – skutkowy między tą opieką a nie podejmowaniem przez nią pracy. Nadto zarzuciła ona, że organ dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, nie biorąc pod uwagę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że I. M. jest wdową. Orzeczeniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. matka wnioskodawczyni została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 marca 2018 r., nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organ ustalił, że ze sporządzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni mieszka z matką, która ma 92 lata i z racji wieku oraz stanu zdrowia wymaga stałej, całodobowej opieki, nie jest samodzielna, nie chodzi, nie siedzi, wymaga obsługi we wszystkich czynnościach życiowych (przewijanie, karmienie). Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że wnioskodawczyni rzeczywiście sprawuje całodobową opiekę nad matką, pomaga matce we wszystkich czynnościach życiowych oraz prowadzi gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni zaprzestała aktywności zawodowej w 2006 r., natomiast matką opiekuje się od 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obecnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wypracowanej w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie ma podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia przez wnioskodawczynię po to, by opiekować się matką, ponieważ wnioskodawczyni ostatnio była zatrudniona w okresie od 1 lutego 2002 r. do 31 grudnia 2006 r. (świadectwo pracy). Natomiast z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności i niezdolność do samodzielnej egzystencji I. M. istnieje od dnia 29 marca 2018 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 226/21 organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjnej nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Stan faktyczny sprawy uzasadnia ocenę, że bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia (niepodejmowania przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, nie istnieje, gdyż ustanie stosunku pracy w 2006 r. jak i późniejszy brak aktywności zawodowej nie był spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. M. B. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na błędnym przyjęciu, że nie występuje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy koniecznością całodobowej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu 92 letnią matką, a niemożnością podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), pooływanej dalej jako k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji ustalił, iż jej matka "z racji wieku i stanu zdrowia wymaga stałej, całodobowej opieki, nie jest samodzielna, nie chodzi, nie siedzi, wymaga obsługi we wszystkich czynnościach życiowych (przewijanie, karmienie)". Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez organ odwoławczy. Zauważyła przy tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraża pogląd, iż rezygnacja musi być rozumiana nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako - jego niepodejmowanie - z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Konieczność całodobowej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, która jest całkowicie niesamodzielna i wymaga obsługi we wszystkich czynnościach życiowych jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiająca nie tylko podjęcie pracy ale nawet próby jej poszukiwania Matka skarżącej oprócz swojego zaawansowanego wieku, bezwładności, znacznej niepełnosprawności i bardzo ograniczonej świadomości cierpi również na stany lękowe, które wymagają stałej obecności innej osoby. Fakt, że skarżąca wcześniej pozostawała osobą bezrobotną nie oznacza, że jej obecna sytuacja materialna i osobista nie uległa zmianie w takim stopniu aby powróciła ona do aktywności zawodowej. Argumentacja organu odwoławczego w całości oparta została na stwierdzeniu, że przerwa pomiędzy aktywnością zawodową skarżącej a podjęciem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką była zbyt długa. Organ odwoławczy skupił się jedynie na przeszłości zawodowej skarżącej nie poświęcając uwagi zakresowi świadczonej nad matką opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy art. 17 ust. 1 i następne u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności stosowania unormowań ustawy z pominięciem niekonstytucyjnego zapisu art. 17 ust. 1b ustawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15). W aktualnym stanie prawnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje zatem bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Stanowisko to wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie tutejszego Sądu z obszerną argumentacją. Stanowisko to w swoim orzecznictwie od dawna podzielają także organy drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze Słupsku. Kwestia wieku w jakim powstała niepełnosprawność matki skarżącej nie mogła być zatem podstawą odmowy przyznania świadczenia. Stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji było w analizowanym zakresie wadliwe. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo dokonał oceny w tym zakresie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie musi to być opieka całodobowa, jednak nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która ma charakter opieki stałej i długotrwałej. Kwestią sporną było istnienie związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Wskazać należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, bowiem między zaprzestaniem zatrudnienia a stanem niepełnosprawności matki skarżącej i podjęciem opieki istnieje znaczny odstęp czasowy. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przez szereg lat przed złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. Skarżąca wykazała na ostatni okres zatrudnienia od 1 lutego 2002 r. do 31 grudnia 2006 r. (świadectwo pracy). Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności i niezdolność do samodzielnej egzystencji I. M. istnieje od dnia 29 marca 2018 r. Okoliczności te nie uniemożliwiają ocenę, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, nie wykluczają one natomiast uznania, że skarżąca nie podejmuje obecnie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki jest wystarczające do uznania, że w sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca w czasie wydania zaskarżonych decyzji miała 58 lat, jej wiek i stan zdrowia nie wykluczały możliwości podjęcia zatrudnienia, przykładowo w roli opiekunki osoby starszej lub chorej, taka pracę skarżąca wykonuje od kilku lat, sprawując opiekę nad 92-letnią matką. Zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r., w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jaka jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji niewłaściwie oparł odmowę przyznania świadczenia na normie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organ będzie swiązany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).