III SA/Gd 870/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) po rozpatrzeniu odwołania J. L., zam. w [...] przy ul. M. [...] od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza [...] dyrektora [...] w L. z dnia 22 lipca 2015 roku nr [...] odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego ul. K. o powierzchni 12 m2 w dniach od 1 września 2015 roku do 30 listopada 2016 roku w celu sprzedaży zniczy i kwiatów utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 24 czerwca 2015 roku J. L. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. przy pierwszej bramie cmentarza o powierzchni 12 m2 w dniach od 1 września 2015 roku do 30 listopada 2016 roku w celu umieszczenia obiektu handlowego. Decyzją z dnia 22 lipca 2015 roku nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] dyrektor [...] powołując się na porozumienie z dnia 15 kwietnia 2003 roku zawarte pomiędzy Starostą Powiatu [...] a Burmistrzem Miasta [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego ul. K. o powierzchni 12 m2 w dniach od 1 września 2015 roku do 30 listopada 2016 roku w celu sprzedaży zniczy i kwiatów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na objęte wnioskiem z dnia 24 czerwca 2015 roku miejsce, wydano już zezwolenie innemu podmiotowi, który złożył wniosek wcześniej, tj. w dniu 3 marca 2015 roku. Od tej decyzji w prawem przepisanym terminie odwołał się J. L. wnosząc o przyznanie mu prawa pierwszeństwa zajęcia wybranego fragmentu pasa drogowego. Odwołujący się wyjaśnił, że już w dniu 2 stycznia 2015 roku składał wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 1 listopada 2015 roku i zapytał wówczas urzędnika czy musi także złożyć wniosek o zajęcie pasa drogowego, na który zezwolenie upływa w dniu 31 sierpnia 2015 roku. Uzyskał informację, że wystarczającym będzie złożenie wniosku w czerwcu. Tymczasem złożenie go w tym terminie spowodowało, że zezwolenie uzyskał ktoś inny. Pozbawiło go to możliwości zarobkowania bowiem handel kwiatami i zniczami jest jego podstawowym źródłem utrzymania i skłoniło do podejrzeń, że jest to związane z prowadzoną przez niego działalnością polityczną. Odwołujący wskazał również, że przedmiotowy fragment pasa drogowego zajmuje od blisko 15 lat i co roku składał wniosek o zajęcie pasa drogowego na okres nie krótszy niż rok. W ocenie odwołującego znaczenie przy rozstrzygnięciu sprawy winno mieć, czy podmiot, który otrzymał zezwolenie na zajęcie tego fragmentu pasa drogowego będzie handlować jedynie w dniu 1 listopada czy stale. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 roku ww. podniósł, że wybrany przez niego fragment pasa drogowego był już zajęty w dniu 1 stycznia 2015 roku, co wynika z załączonego przez niego zdjęcia - informacji wywieszonej na drzwiach sekretariatu [...] w L. Informacja ta wywieszona była w dniu 30 lipca 2015 roku. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym. Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. Jednakże to na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. W tym zakresie wymienione organy korzystają z uznaniowości, która nie oznacza jednak dowolności. Zarządca drogi publicznej ma prawo decydowania o niej i może odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. W świetle systemowych rozwiązań nie ma bowiem przepisów gwarantujących podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość umieszczania tymczasowych stoisk handlowych w każdym miejscu, które uznają za odpowiednie, w tym także w pasie drogowym. W kontekście korzystania z uznania w tym zakresie wskazać trzeba, że organ administracyjny winien w równy sposób traktować podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji. Nie jest zatem dopuszczalne by fakt corocznego uzyskiwania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez odwołującego mógł skutkować odmową wydania zezwolenia podmiotowi, który ubiegał się o zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego wcześniej niż odwołujący. Odwołujący podniósł także, że pracownik organu administracyjnego udzielił mu nieprawidłowych informacji co do terminu, w którym winien on się ubiegać o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego fragmentu pasa drogowego. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy wskazał, że z wysłowionej w art. 14 k.p.a. zasady pisemności wynika, że organ administracyjny załatwia sprawę administracyjną w formie pisemnej. A zatem o fakcie załatwienia sprawy administracyjnej przesądza dopiero uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej w formie pisemnej. Stąd też w sytuacji, gdy odwołujący nie dysponował dokumentem, w którym wyrażona by była "wola organu" (np. stosowna decyzja) dotycząca terminu, w którym winien się on ubiegać o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego fragmentu pasa drogowego, nie mógł przyjmować, że wskazany przez urzędnika ogólny termin zapewni mu uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Organ odwoławczy wskazał nadto, że kilkakrotne udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie, co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby się powoływać przy wnioskowaniu o kolejne zezwolenie, choć niewątpliwie mogło być dla niego zaskoczeniem. Organ administracyjny pierwszej instancji nie miał ani obowiązku ani prawa konsultowania sposobu załatwienia wniosku złożonego przez podmiot zainteresowany przedmiotowym fragmentem pasa drogowego z odwołującym. Choć zrozumiałym jest zaskoczenie odwołującego, to jednak w ocenie organu odwoławczego w sytuacji udzielenia zezwolenia na ten sam fragment pasa drogowego już wcześniej, organ pierwszej instancji wydając kwestionowaną decyzję nie naruszył prawa. W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. L. zakwestionował wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia wskazując, że wydane decyzje mają uniemożliwić mu uzyskiwanie dochodów i możliwości zarobkowania ze względów politycznych. Ponadto w skardze podniesione zostały zarzuty dotyczące zastrzeżeń co do postępowania organu pierwszej instancji wobec osoby skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust.2 tego przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, jedynym powodem nie uwzględnienia wniosku skarżącego było wydanie zezwolenia innej osobie, która złożyła wniosek wcześniej. Skarżący bowiem wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 24 czerwca 2015 roku natomiast osoba, która zezwolenie otrzymała złożyła wniosek w dniu 3 marca 2015 roku. Skarżący nie kwestionuje co do zasady uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jego zarzuty zgłoszone w skardze dotyczą generalnie zastrzeżeń co do postępowania organu pierwszej instancji wobec jego osoby. Wskazuje również, że w jego ocenie następne wnioski spotkają się także z "negatywną odpowiedzią". Stwierdzić należy, że argumentacja skarżącego pozostaje bez wpływu na ocenę wydanej decyzji, którą Sąd uznaje za zgodną z obowiązującym prawem. Stan faktyczny na podstawie, którego decyzja została wydana ustalony został prawidłowo. W szczególności skarżący nie wykazał, że jego pisemny wniosek złożony został wcześniej niż wynika to z ustaleń organów. Wskazać także należy, że kilkakrotne udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie, co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby skutecznie powoływać się przy wnioskowaniu o kolejne zezwolenie. Sąd zwraca uwagę, w związku z zarzutami skargi, że jego kontroli w niniejszym postępowaniu zostało poddane wyłącznie postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zainicjowane pisemnym wnioskiem z dnia 24 czerwca 2015 roku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że na tle sytuacji faktycznej istniejącej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji odpowiada ona prawu. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł również podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wniesiona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.