III SA/Gd 889/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia 15 września 2017r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2017, poz. 1261 ze zm.) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013, poz.1367), po rozpatrzeniu odwołania G. Ż. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 lipca 2017r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak ustaliły organy, G. Ż., która obecnie przebywa na rencie, w latach 1979 – 1996 pracowała w różnych zakładach pracy, kolejno na stanowiskach: higienistka szkolna, nauczyciel, nauczyciel oddziału przedszkolnego, nauczyciel języka polskiego (w okresie 1990-1992 była zaś bezrobotna). W latach 1996-2014 zatrudniona była na stanowisku nauczyciela nauczania początkowego, nauczyciela nauczania wspomagającego, wychowawcy świetlicy w Zespole Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego nr [...] w G. ( w okresie od 1997 do 1999 r. przebywała na urlopie wychowawczym, a od 1999 r. do 2000 korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił, że brak jest udokumentowanego narażenia skarżącej na ponadnormatywny hałas zarówno podczas zatrudnienia w ww. zespole kształcenia, jak i we wcześniejszych zakładach pracy. Wydane wobec skarżącej decyzje organy inspekcji sanitarnej oparły na orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionych przez: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. (orzeczenie nr [...] z dnia 6 października 2016 r.) i Instytut Medycyny Pracy w Ł. (orzeczenie nr [...] z dnia 10 lutego 2017 r.) oraz karcie oceny narażenia zawodowego. Organ odwoławczy pokreślił, że jednostka orzecznicza I stopnia wydała orzeczenie nr [...] z dnia 6 października 2016 r na podstawie specjalistycznych badań laryngologicznych oraz przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego rozpoznając u G. Ż. niedosłuch odbiorczy pochodzenia pozazawodowego wyrażony podwyższeniem progu słuchu dla ucha prawego 73 dB oraz dla ucha lewego 88 dB. W uzasadnieniu lekarz orzecznik wyjaśnił, że choć skarżąca ma kłopoty ze słuchem, to jednak rozpoznana u niej choroba nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z uwagi na brak udokumentowanego narażenia zawodowego na ponadnormatywny hałas, a także nietypowy dla działania hałasu ubytek słuchu. Dodatkowo lekarz orzecznik wskazał na występowanie u G. Ż. schorzeń laryngologicznych upośledzających słuch: incydent nagłej głuchoty w 2011 roku, obustronne wysiękowe zapalenie ucha środkowego oraz przewlekły alergiczny nieżyt nosa. Instytut Medycyny Pracy w Ł. w wyniku przeprowadzonej konsultacji laryngologicznej oraz kompleksowych badań audiologicznych rozpoznał u G. Ż. obustronne uszkodzenie słuchu odbiorcze czuciowo - nerwowe o wielkości 66,7 dB w uchu prawym oraz 61,7 dB w uchu lewym. Podkreślił jednak , że rozpoznane uszkodzenie słuchu nie posiada cech klinicznych charakterystycznych dla uszkodzenia słuchu spowodowanego przewlekłym działaniem hałasu. Jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że postać kliniczna uszkodzenia słuchu - znacznego stopnia uszkodzenie słuchu z objęciem uszkodzenia zakresu niskich, jak i średnich częstotliwości, z głuchotą w zakresie klinicznym 8 KHz nie daje podstaw rozpoznania schorzenia wymienionego w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych. Niezależnie od tego, że zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. w swoich orzeczeniach zgodnie uznały, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u G. Ż. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przed wydaniem decyzji administracyjnej poprosił obie jednostki orzecznicze o wydanie opinii uzupełniających do ww. orzeczeń lekarskich i szczegółowe wyjaśnienie braku podstaw do stwierdzenia u G. Ż. choroby zawodowej, a w szczególności o wyjaśnienie dlaczego stwierdzony ubytek słuchu jest nietypowy dla działania hałasu. Obie jednostki orzecznicze w pismach przesłanych do organu I instancji uzupełniły orzeczenia, podtrzymały swoje stanowisko w sprawie i nie znalazły podstaw do zmiany orzeczeń lekarskich (w złożonym odwołaniu skarżąca podniosła bowiem, że w sprawie wystąpił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji oraz doszło do wadliwej nadinterpretacji wyników specjalistycznych, gdyż w definicji choroby zawodowej nie występuje pojęcie ubytku słuchu z charakterystycznym załamkiem dla 3-6 kHZ) Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G., pismem z dnia 30 marca 2017 roku, wyjaśnił, że typowym dla działania hałasu jest ubytek słuchu ograniczony do wysokich (powyżej 1 kHz) częstotliwości audiometrycznych. Ubytek słuchu rozpoznany u G. Ż. dotyczył zaś wszystkich częstotliwości audiometrycznych (tzw. płaska krzywa audiometryczna), co jest nietypowe dla niedosłuchu powodowanego hałasem. Instytut Medycyny Pracy w Ł., pismem z dnia 29 czerwca 2017 roku wyjaśnił, z kolei, że uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem w audiometrii tonalnej objawia się głównie wysokoczęstotliwościowym ubytkiem słuchu z charakterystycznym załamkiem dla 3-6 kHz. Obraz taki można uznać za patognomiczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Zapis krzywej audiometrycznej G. Ż. nie jest zaś charakterystyczny dla uszkodzenia spowodowanego hałasem. W wykonanych audiogramach stwierdzono uszkodzenie słuchu znacznego stopnia w zakresie niskich i średnich częstotliwości, bez charakterystycznego załamka dla częstotliwości 3-6 kHz. Postać kliniczna rozpoznanego schorzenia wyklucza zatem zawodową etiologię. Mając na uwadze powyższe [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że okoliczność, iż WOMP w G. i IMP w Ł. orzekły o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz., wyłącza możliwość stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej wystąpienia u skarżącej tego rodzaju choroby zawodowej. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu strony w zakresie braku należytego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji tj. błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji (wadliwa nadinterpretacja wyników specjalistycznych badań jako przesłanka o braku zakwalifikowania rozpoznanego schorzenia jako choroby zawodowej gdyż w definicji choroby zawodowej nie występuje pojęcie ubytku słuchu z charakterystycznym załamkiem dla 3-6 kHz oraz twierdzenie na podstawie informacji od pracodawcy, że w szkole nie ma hałasu). W tym zakresie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że z definicji choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych rzeczywiście nie występuje pojęcie ubytku słuchu z charakterystycznym załamkiem dla 3 - 6 kHz, jednak zgodnie z zawartą w rozporządzeniu definicją obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu ma być spowodowany hałasem. W przedmiotowym postępowaniu wykazano jednak bezspornie, że rozpoznany u G. Ż. niedosłuch wyklucza etiologię zawodową. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy oceniony rzetelnie oraz we wzajemnym powiazaniu. G. Ż. zaskarżyła decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga nie została szerzej uzasadniona. Na wniosek skarżącej w sprawie ustanowiono pełnomocnika z urzędu. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wobec braku skonkretyzowanych zarzutów , które byłyby zawarte w samej skardze, organ ponownie podniósł się do zarzutów jakie strona sformułowała wcześniej w odwołaniu, a dotyczących zaistniałych w jej ocenie błędów postępowania dowodowego. W piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W pierwszej kolejności wskazano na rozbieżność w orzeczeniach lekarzy orzeczników I i II stopnia. W orzeczeniu WOMP stwierdzono brak narażenia zawodowego na hałas oraz brak udokumentowanego narażenia na hałas, wskazano przy tym, że wniosek taki został oparty na wykonanych przez pracownika byłego pracodawcy skarżącej badaniach w 2007 r. podczas gdy problemy ze słuchem u skarżącej zaczęły się w 2009-2014 r. Z kolei w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia stwierdzono, że skarżąca w latach 1983 – 2014 pracowała w narażeniu na hałas (Lex 8h 73 dB). Dodano, że skarżąca zwracała uwagę na braki w zakresie badań poziomu hałasu w poprzednim miejscu pracy. W ocenie pełnomocnika organy obu instancji zaniechały obowiązkowi wyczerpującego zebrania całości materiału dowodowego, poprzez oparcie się na nieaktualnych i niemiarodajnych danych dostarczonych przez poprzedniego pracodawcę skarżącej, czym naruszyły art. 77 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącej lekarze orzecznicy, pomimo że stwierdzili u skarżącej chorobę wymienioną w poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, wydając orzeczenie w sposób nieuprawniony zawęzili definicje choroby zawodowej. Wskazano, że orzeczenia lekarskie, podobnie jak opinie biegłych podlegają swobodnej ocenie dowodów, pod katem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postepowania dowodowego w znacznej części, stąd zasady jest wniosek o uchylenie obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje organów Inspekcji Sanitarnej: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 lipca 2017 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 września 2017 r. o odmowie stwierdzenia u G. Ż. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz (poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Na wstępie wskazać należy, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Dla stwierdzenia choroby zawodowej koniecznym jest: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Jednocześnie art. 2352 Kodeksu pracy stanowi, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Choroba zawodowa jest więc pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Choroby zawodowe zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013 poz.1367 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem") Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Tak też stało się w przedmiotowej sprawie, organ I instancji wystąpił bowiem do obu lekarskich jednostek orzeczniczych o wydanie opinii uzupełniających do wydanych przez nie wcześniej orzeczeń lekarskich i szczegółowe wyjaśnienie braku podstaw do stwierdzenia u G. Ż. choroby zawodowej, a w szczególności o wyjaśnienie dlaczego stwierdzony ubytek słuchu jest nietypowy dla działania hałasu. Orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia, stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Treść przedstawionej wyżej regulacji materialnoprawnej obowiązków organów orzekających w sprawach chorób zawodowych, wynikających z przywołanych przepisów postępowania, dają podstawę do stwierdzenia przez Sąd, że organy wyjaśniły należycie stan faktyczny sprawy oraz dokonały całościowej i wyczerpującej oceny sporządzonych przez jednostki orzecznicze opinii (orzeczeń). Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, w piśmie z dnia 30 marca 2017 r. będącym uzupełnieniem wcześniejszego orzeczenia nr [...] wyjaśnił, że typowym dla działania hałasu jest ubytek słuchu ograniczony do wysokich (powyżej 1 kHz) częstotliwości audiometrycznych. Ubytek słuchu rozpoznany u G. Ż.dotyczył zaś wszystkich częstotliwości audiometrycznych (tzw. płaska krzywa audiometryczna), co jest nietypowe dla niedosłuchu powodowanego hałasem. Z kolei Instytut Medycyny Pracy w Ł., pismem z dnia 29 czerwca 2017 roku wyjaśnił, że zapis krzywej audiometrycznej G. Ż. nie jest charakterystyczny dla uszkodzenia spowodowanego hałasem. W wykonanych audiogramach stwierdzono uszkodzenie słuchu znacznego stopnia w zakresie niskich i średnich częstotliwości, bez charakterystycznego załamka dla częstotliwości 3-6 kHz. Postać kliniczna rozpoznanego schorzenia wyklucza zatem zawodową etiologię. W konsekwencji w sprawie ustalono, że pomimo iż G. Ż. niewątpliwie cierpi na znaczny ubytek słuchu, który ujawnił się w czasie, w którym pracowała zawodowo, to schorzenia tego nie można uznać za chorobę zawodową. W wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich i opiniach uzupełniających jednoznacznie wskazano bowiem, że ubytek słuchu, w takiej postaci klinicznej, jaką stwierdzono podczas badań, nie mógł powstać u G. Ż. w związku z narażeniem na hałas. W poz. 21 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wymieniony jest zaś jako choroba zawodowa, tylko taki ubytek słuchu, który został spowodowany hałasem. Podkreślić trzeba, w świetle wyczerpujących i zbieżnych opinii upoważnionych jednostek lekarskich, że stwierdzonego u skarżącej ubytku słuchu nie można uznać za chorobę zawodową albowiem nie zostały spełnione przesłanki kryterium diagnostyczno – orzeczniczego zawarte w poz. 21 cytowanego wykazu. Sąd nie podziela przy tym stanowiska prezentowanego w piśmie pełnomocnika z dnia 16 stycznia 2018 r., że w orzeczeniach lekarzy orzeczników I i II stopnia występuje wskazana tam rozbieżność. W orzeczeniu WOMP stwierdzono brak udokumentowanego narażenia zawodowego na hałas ponadnormatywny, z kolei w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia stwierdzono, że skarżąca w latach 1983 – 2014 pracowała w narażeniu na hałas (Lex 8h 73 dB). W tym ostatnim przypadku stwierdzono zatem, że odnośnie pracy skarżącej poziom ekspozycji na hałas odniesiony do 8-godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy wynosił 73 dB. Nie przekraczał on zatem NDN ( najwyższej dopuszczalnej normy), która w takim przypadku wynosi 85 dB ( vide rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1348). Zatem obie jednostki orzecznicze stwierdziły, że skarżąca nie pracowała w narażeniu na ponadnormatywny hałas, tym samym twierdzenia skargi dotyczące tej kwestii nie były zasadne. Dodać należy, że wobec takich orzeczeń lekarskich tj. stwierdzenia, że ubytek słuchu, w takiej postaci klinicznej, jaką stwierdzono podczas badań, nie mógł powstać u skarżącej w związku z narażeniem na hałas, wskazywane przez skarżącą ewentualne braki w zakresie badań poziomu hałasu w poprzednim miejscu pracy nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjąć zatem w reasumpcji należy, że jednostki medycyny pracy w sposób przekonywający wyjaśniły z jakich przyczyn choroby skarżącej nie można uznać za chorobę zawodową. Wyrażona ocena została zawarta w spełniających wymagania formalne orzeczeniach upoważnionych do tego placówek. Zatem z uwagi na fakt, że warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest jej uprzednie, lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów administracji orzekających w przedmiocie choroby zawodowej i prowadzić musi do odmowy stwierdzenia choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., I SA 1801/00, baza Lex nr 77663). Stwierdzić nadto należy, że w świetle art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie administracyjne organu inspekcji sanitarnej przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Wbrew twierdzeniom skargi sprawa została należycie wyjaśniona, ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został należycie oceniony z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym zarzuty podniesione w skardze i w piśmie z dnia 16 stycznia 2018r. nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.