III SA/Gd 890/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Centrum z dnia 11 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Centrum Integracji Społecznej w [...] decyzją nr [...] (bez daty), działając na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1, ust. 4a i 4b ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1828 ze zm.) stwierdził zaprzestanie z dniem 11 października 2017 r. realizacji przez uczestniczkę – K. S. Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego z dnia 5 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że w dniu 5 czerwca 2017 r. został zawarty z K. S. Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego. Strona otrzymała pomoc opiekuna osób niepełnosprawnych, odbyła kurs biurowy, ponadto pomoc psychologiczną i doradcy zawodowego oraz została skierowana na dwa staże. Oba staże zostały przerwane z winy strony, co poparte jest odpowiednią dokumentacją. Z powodu zachowania K. S. , które uniemożliwia Centrum dalsze prowadzenie z uczestniczką działań zmierzających do aktywizacji zawodowej, podjęto decyzję o jej wykreśleniu. K. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwestionując jej zasadność. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała okoliczności związane z przerwaniem obydwu odbywanych staży wskazując m.in., że pierwszy staż (w Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] – przy. Sądu) został zakończony nagle oraz bez wyraźnej przyczyny. Odnosząc się do przerwania stażu w Urzędzie Miasta [...] skarżąca wskazała, że nie uzyskała żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyn przerwania stażu. Podkreśliła przy tym, że zwracała się do urzędników w sprawie promocji przez Urząd Miasta filmu "Pokot" i być zadanie pytania w tej kwestii wywołało takie a nie inne skutki. Skarżąca wskazała ponadto, że w toku stażu prosiła o zlecenie jej bardziej ambitnych zadań niż kopertowanie listów. Zarzuciła również nieprawidłowe zachowanie wobec niej urzędników i opiekuna stażu. W odpowiedzi na skargę Centrum Integracji Społecznej w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że organizator pierwszego stażu (Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w [...] poinformował CIS, że skarżąca spóźnia się na zajęcia, nie wykonuje powierzonych jej zadań, w czasie godzin pracy zajmuje się sprawami prywatnymi (umieszczanie postów na Facebooku) oraz stosuje agresję słowną wobec pracowników. W związku z zaistniałymi okolicznościami, organizator poprosił o natychmiastowe zakończenie stażu. W zaistniałej sytuacji skarżąca została wezwana, aby zjawić się w biurze CIS w celu wyjaśnienia sytuacji, lecz zgodnie z notatką służbową z dnia 25 lipca 2017 r. zignorowała to polecenie. Organ wyjaśnił dalej, że Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna nie prowadzi z CIS żadnej korespondencji w sprawie nieprawidłowości przeprowadzenia stażu na wniosek Państwowej Inspekcji Pracy. Również PIP nie wnosił o wyjaśnienia z zaistniałego zajścia. Opinia z przebiegu stażu jest bardzo negatywna. Wskazuje m.in., że skarżąca nie dopilnowała obowiązku dostarczenia do CIS sprawozdania z przebiegu warsztatów, do czego była zobowiązana. Pomimo nagannego zachowania względem pracowników CIS skarżąca została skierowana na kolejny staż - porozumienie nr [...] - z Gminą Miasta [...]. Staż ten został również przerwany na wniosek organizatora warsztatów, gdyż skarżąca notorycznie się spóźniała, przejawiała postawę roszczeniową (żądanie zmiany zadań), osoby które z nią współpracowały czuły się zagrożone. Również w tym przypadku organizator poprosił o natychmiastowe zakończenie stażu. Po zawezwaniu do biura CIS skarżąca skierowała agresję słowną w stronę pracowników, co również destabilizowało pracę biura. Wezwano Policję, ponieważ skarżąca zachowywała się agresywnie i nie chciała oddać podpisanego przez nią dokumentu decyzji. W piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi organu rozbudowując swoją argumentację. W szczególności opisała przebieg staży oraz negatywny stosunek do niej wyrażany przez niektórych pracowników CIS. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. skarżąca twierdziła, że nie zgadza się ze sposobem w jaki była traktowana w czasie stażu. W jej ocenie oba staże zostały przerwane w sposób nagły. Ponadto wskazała, że w czasie drugiego stażu pracowała trzy tygodnie i przez ten czas nikt nie zgłaszał do niej jakichkolwiek zastrzeżeń. Skarżąca podkreśliła ponadto, że jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe kryterium oraz dokonując w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wskazanych ustaw kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż akt ten dotknięty jest wadami uzasadniającymi wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania miały bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że aktem prawnym regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (zwana dalej: "ustawą o zatrudnieniu"). Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określają art. 12 i 13 ustawy. Zgodnie z art. 13 ustawy o zatrudnieniu: "1. Program, o którym mowa w art. 12 ust. 4, opracowuje pracownik socjalny Centrum. 2. Program powinien określać w szczególności: 1) zakres i formy reintegracji zawodowej i społecznej; 2) (uchylony); 3) osoby odpowiedzialne za realizację programu. 3. Program na wniosek każdej ze stron może ulec zmianie. 4. Zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. 4a. W przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. 4b. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego [...]". Z treści powyższych regulacji wynika, że w każdym przypadku, kiedy uczestnik programu uporczywie narusza postanowienia programu lub trwale opuścił zajęcia przewidziane w programie, decyzję o zaprzestaniu realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Co istotne, decyzja kierownika centrum integracji społecznej o zaprzestaniu realizacji programu zatrudnienia socjalnego z winy uczestnika jest decyzją ostateczną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że wskazana decyzja jest aktem specyficznym. Inaczej bowiem niż w klasycznym postępowaniu administracyjnym stronie nie przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, ale od razu skarga do sądu administracyjnego. Sąd podkreśla, że regulując kwestie rozwiązania węzła prawnego powstałego na skutek zawarcia indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, ustawodawca użył w ustawie o zatrudnieniu dwóch różnych sformułowań - "zaprzestanie realizacji programu" oraz "zakończenie realizacji programu". W myśl przepisu art. 13 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu, zakończenie realizacji programu następuje w okresie do 6 miesięcy po dniu, w którym uczestnik objęty programem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założył lub przystąpił do spółdzielni socjalnej lub podjął działalność gospodarczą, albo w dniu, w którym upłynął okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Z kolei zaprzestanie realizacji programu następuje przed jego zakończeniem z przyczyn leżących wyłącznie po stronie uczestnika, które uniemożliwiają dalszą realizację programu. Oczywistym jest wskazanie, że wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu (poza przypadkiem, gdy uczestnik składa oświadczenie o odstąpieniu od realizacji programu) powinno być poprzedzone rzetelnym ustaleniem, czy zachodzą przesłanki orzeczenia określone w art. 13 ust. 4 pkt 1 albo art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Innymi słowy, obowiązkiem kierownika Centrum jest zbadanie, czy doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację, czy też do trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum. W dalszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja administracyjna musi spełniać wymogi określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."). W art. 107 § 1 k.p.a. przewidziano, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tego przepisu wynika, że ustalenia organu dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które jest integralną częścią decyzji. Poprzez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W orzecznictwie i dorobku doktryny prawniczej wielokrotnie i jednolicie podkreśla się znaczenie uzasadnienia decyzji. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi bowiem wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie ma zatem przedstawiać trzy odrębne fazy, tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 465). Należy również przyjąć, że podstawowym elementem tworzącym tzw. standard sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek ujawniania w czytelny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia (zob. w tej materii m.in.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt K 7/09; publ. OTK-A 2009, Nr 7 poz. 113). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje bowiem możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 110/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie wydanej decyzji jest lakoniczne i w zasadzie nie przedstawia faktów jakie organ uznał za ustalone, ani nie ilustruje oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu wydanej decyzji brak jest ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jak i wskazania dowodów uzasadniających stanowisko organu. Zaskarżona decyzja podaje jedynie, że skarżąca ze swojej winy przerwała dwa staże, "co poparte jest odpowiednią dokumentacją". Sąd ma świadomość, że w tym przypadku chodzi o dokumentacją zawartą w aktach sprawy administracyjnej. Takiego sformułowania w uzasadnieniu decyzji – w świetle przedstawionych wyżej regulacji i poglądów - nie można jednakże zaakceptować. To rolą organu, a nie strony czy sądu administracyjnego jest poszukiwanie okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydania określonej decyzji. W żaden sposób Sąd nie może domyślać się jakie fakty ustalił organ i jak je ocenił w kontekście podstawy prawnej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaskarżona przez K. S. decyzja została wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym, a zatem nie mogła być weryfikowana przez organ nadrzędny i z uwagi na jej uzasadnienie pozbawiła stronę możliwości odniesienia się do ustaleń organu. W szczególności nie wykazano jakie konkretnie zachowania skarżącej, to jest kiedy i gdzie zaistniałe, uznano za wyczerpujące znamiona uporczywego naruszania postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Zapatrywanie to jest o tyle istotne, że przymiotnik "uporczywy" oznacza trwający ciągle lub powtarzający się (zob.: Słownik języka polskiego PWN, wydanie uaktualnione przez E. Sobol, Warszawa 2017, s. 1095). W tym miejscu Sąd zauważa, że podjęta przez organ próba uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę – też dość skrótowa - jest działaniem oczywiście spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób konwalidować w tym zakresie wydanej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętej decyzji (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 247/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane powyżej uchybienia stanowią w ocenie Sądu samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie pozwalają na ocenę prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie i słuszności wyciągniętych wobec skarżącej konsekwencji. Trzeba ponadto dodać, że zaskarżona decyzja nie zawierała wskazania daty wydania. Błędnie określono również w pouczeniu zawartym w decyzji termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał w pouczeniu termin 14 dni, a zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. termin ten wynosi 30 dni. Wprawdzie nie są to samoistne podstawy do uchylenia decyzji, to jednak muszą być ocenione jako wady formalne zakwestionowanego przez skarżącą orzeczenia. W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną (z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.), co oznacza, że stanowisko organu powinno zostać wyrażone w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Z powołanej podstawy prawnej decyzji, jej uzasadnienia i powiązania z ustalonym stanem faktycznym, powinno zatem wynikać dlaczego organ dokonał takiej subsumpcji stanu faktycznego do wskazanej powyżej normy prawnej. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie odnosi się do merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zaprzestania realizacji przez skarżącą Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego z dnia 5 czerwca 2017 r.