III SA/Gd 901/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia 22 września 2020 r. (nr [...]) przyznał M. Z., jako przedstawicielowi ustawowemu, świadczenie z funduszu alimentacyjnego na małoletnie dzieci: F. Z. i M. Z. w wysokości 1.000 zł łącznie (po 500 zł na każde dziecko) na okres od 1 października 2020 r. do 30 września 2021 r. Pismem datowanym na dzień 29 września 2020 r. P. Z. (dalej zwany także "stroną", "skarżącym") wniósł o "uchylenie zaocznej decyzji nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz moich synów - ujawnione w zawiadomieniu z dn.22.09.2020 r.". Burmistrz Miasta i Gminy P. - działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 808 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.a.") - postanowieniem z dnia 7 października 2020 r. (nr [...]) odmówił, po rozpoznaniu ww. wniosku P. Z., wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podnoszone przez stronę okoliczności związane z decyzją o nr [...] z dnia 22 września 2020 r., przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci: F. Z. i M. Z. oraz zawiadomieniem wydanym w dniu 22 września 2020 r., jak również fakt, czy i kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w sprawie przyznania na dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego, są w niniejszej sprawie bez znaczenia. Istotne jest natomiast, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.a. dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w związku z czym nie może kwestionować - w drodze odwołania, a tym bardziej po wydaniu decyzji - zasady i rozmiaru swego przyszłego zobowiązania kreowanego przez art. 27 u.p.a. W tych warunkach organ uznał, że wniosek P. Z. o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego został złożony przez osobę, która nie jest stroną postępowania (nie był też nią w dniu wydania przedmiotowej decyzji). Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez P. Z., postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia wskazanej decyzji. Kolegium wyjaśniło w tym zakresie, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.a. ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wyplata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zatem stroną postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej (świadczeń z funduszu alimentacyjnego) są wyłącznie podmioty wymienione w tych przepisach. Kolegium podkreśliło, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota tego świadczenia polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. Jakkolwiek przyznanie świadczenia i w konsekwencji obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń na rzecz organu jako wierzyciela może wiązać się z dodatkowym obowiązkiem, to nie daje to jednak podstaw do uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie jego przyznania. Przyznanie świadczenia jest konsekwencją niezrealizowania obowiązku alimentacyjnego stwierdzonego zaświadczeniem organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji. Kolegium dodało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie obowiązującej w tej materii ustawy. Stroną takiego postępowania - jak wskazano powyżej - jest osoba uprawniona do świadczeń alimentacyjnych, a nie dłużnik alimentacyjny, co wynika wprost ze wskazanych regulacji. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (zob.: art. 15 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 tej ustawy). Natomiast przepisy rozdziału 4 tejże ustawy zatytułowanego: "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.a. nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przyjęte zapisy jednoznacznie zatem wskazują, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego uregulowałby ten status wprost w przepisach ustawowych. Co równie istotne, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.a. byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania doręczane są wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. P. Z. zaskarżył ww. postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zakwestionował decyzję o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego na rzecz pozostających na jego utrzymaniu synów, wydaną w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego z dnia 11 września 2020 r. o bezskuteczności egzekucji. W szczególności zarzucał że nie wskazano sygnatury akt komornika i aktów prawnych na podstawie, których obliczono zadłużenie. W związku z tym, w jego ocenie, nie ma podstaw, by ponosił konsekwencje zaocznych decyzji wydanych na mocy niezidentyfikowanych zaocznych spreparowanych dokumentów, na mocy których ustanowiono go dłużnikiem funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 208/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę skarżącego z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, tj. nr PESEL. Przedmiotowe postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 24 września 2021 r. (sygn. akt I OZ 274/21) wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, iż w dokumentach załączonych do skargi zawarty został nr PESEL skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę jego wydania stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy na wstępie podkreślić, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem decyzja, której dotyczył wniosek skarżącego o jej uchylenie nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2021 r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 7 października 2020 r., którym orzeczono o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji o nr [...] z dnia 22 września 2020 r. dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz synów skarżącego (dłużnika alimentacyjnego), wnioskowanego przez reprezentującą ich matkę – M. Z. Artykuł 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. nastąpiło w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzeniem przez organ, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie o uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wszczęcie postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 czy 155 k.p.a., nie jest możliwe na żądanie podmiotu, który nie był stroną postępowania, w którym wydano decyzję. Podobnie też postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wzruszenia decyzji nie może być zainicjowane przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony postępowania. Rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zatem do oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w ocenie Sądu należy w tym zakresie w pełni podzielić argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. A zatem, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Natomiast od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98 oraz z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16). Pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w tym przypadku, musi uwzględniać specyfikę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawodawca w art. 15 ust. 1 wskazał, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego: "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie też przepis art. 27 ust. 7 u.p.a. stanowi, że organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu, o ile adres zamieszkania dłużnika jest znany, oraz organowi właściwemu dłużnika m.in. informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Interpretacja treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że dłużnikowi nie jest doręczana decyzja o ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż otrzymuje on wyłącznie informację o treści tej decyzji, co potwierdza stanowisko, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to skoro stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, nie byłoby potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu, a przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.a. byłby zbędny. Interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie można też upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych mogą mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16). Kwestia braku przymiotu strony dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, była już wielokrotnie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. poza cytowanymi już wyrokami także wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4202/18 oraz z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16). Sąd pragnie także zauważyć, że takie samo stanowisko wobec tego samego skarżącego zostało również wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 11 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 916/20), które Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w pełni podziela. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydanie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na który służy zażalenie. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).