III SA/Gd 906/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lipca 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 1 lipca 2016r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, 16, 19, art. 2 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), w związku z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016r., poz. 214) odmówił przyznania świadczenia wychowawczego M. B. W uzasadnieniu wskazano, że M. B. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna J. B. urodzonego 5 lutego 2002r. Skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z T. B. i nie orzeczono separacji, a zatem zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy jej mąż wchodził w skład rodziny. Organ I instancji do obliczenia kryterium dochodowego przyjął zatem podlegający opodatkowaniu dochód T. B. z tytułu zatrudnienia. Ustalony w ten sposób dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w kontrolowanej decyzji prawidłowo została wyliczona kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. Zatem organ I instancji słusznie uznał, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego należało odmówić skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. B. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie wzięło pod uwagę, że nie mieszka już z mężem oraz, że nie prowadzi już z nim wspólnego gospodarstwa domowego, a podział majątku między małżonkami nastąpił 27 lipca 2006 r. Wskazała także, że organ II instancji nie dokonał wystarczającej analizy sytuacji finansowej i stanu faktycznego skarżącej oraz jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podkreślając, że w badanej sprawie poza sporem pozostaje to, że brak jest prawomocnego orzeczenia sądu o rozwodzie lub separacji skarżącej oraz jej małżonka. Z uwagi na to, że strona pozostaje w związku małżeńskim i nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko brak jest podstaw dla przyjęcia, iż jej małżonek nie wchodzi w skład rodziny. Skutkowało to koniecznością uwzględnienia jego dochodu przy obliczaniu dochodu rodziny oraz dochodu na osobę w rodzinie. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? Sąd podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019r., z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny nie udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie prawne, umarzając postępowanie postanowieniem z dnia 7 listopada 2018r. sygn. akt P 6/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ustawa z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2134 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa, wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia pochodzącego z środków publicznych skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Jak wynika z uzasadnienia jej rządowego projektu ma ona zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Pośredni cel regulacji, według jej uzasadnienia, to potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Uzasadnienie to wskazuje, że "...rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na ilość potencjalnych beneficjentów". Założenia te realizują przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy, zgodnie z którymi świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, lecz na pierwsze dziecko tylko wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Według definicji zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy ilekroć mowa w niej o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Istota problemu prawnego mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec twierdzenia skarżącej, że jej mąż nie przyczynia się do utrzymania rodziny, sprowadza się do oceny, czy w każdym przypadku dochody małżonka osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko powinny być uwzględniane przy określaniu kryterium dochodowego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przytoczona wyżej definicja rodziny jest identyczna (oprócz regulacji dotyczącej opieki naprzemiennej nie mającej znaczenia w niniejszej sprawie) z definicją zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2220 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 2956 /16, dokonując wykładni pojęcia rodziny w sprawie dotyczącej jednego ze świadczeń rodzinnych przedstawił następujący wywód prawny: W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Mając na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że termin "odpowiednio" zastosowano świadomie i nadano mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Skoro art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych normuje, że rodzina "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11). Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Rozpatrujący niniejszą sprawę sąd w pełni podziela powyższą argumentację, uznając, że odnosi się ona w całości do wykładni, także posługującej się zwrotem "odpowiednio", definicji pojęcia rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Uznać należy, że jeśli kryterium dochodowe, a zatem poziom zamożności rodziny, decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego, to sprzeczne z celem ustawy określonym w jej art. 4 ust. 1 jest automatyczne uwzględnianie w każdym przypadku w dochodzie rodziny, dochodu małżonka, pozostającego w faktycznej separacji, jeśli z uzyskiwanego przez niego dochodu dziecko nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów. Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako Konstytucja RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przedstawiona wyżej wykładnia pojęcia rodziny ma także charakter zgodny z powyższymi konstytucyjnymi zasadami, gdyż pozwala na uniknięcie rażąco niesprawiedliwej sytuacji, w której uzyskanie przez wychowującego dziecko małżonka znacznej, materialnej pomocy z środków publicznych byłoby niemożliwe wskutek uzyskiwania przez drugiego małżonka dochodu, z którego dziecko w żaden sposób nie korzysta. Wykładnia ta zapobiega także naruszeniu art. 47 Konstytucji RP polegającemu na nieusprawiedliwionej, ekonomicznej presji na małżonka wychowującego dziecko, by doprowadził do rozwodu lub orzeczenia separacji. Oczywiście należy brać pod uwagę, że uznana przez sąd za prawidłową, odbiegająca od automatyzmu wykładnia definicji rodziny wymaga, by organy administracji starannie analizowały materiał dowodowy, aby uniknąć zagrożenia ewentualnych nadużyć. Regułą jest bowiem, że małżonkowie są uznawani za rodzinę w rozumieniu przepisów prawa, a klauzula "odpowiedniości" pozwala jedynie na wyjątkowe odstąpienie od tej reguły na gruncie art. 2 pkt 16 ustawy w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że dochody jednego z małżonków nie przyczyniają się do pokrycia kosztów wychowania dziecka. W niniejszej sprawie organy administracji nie przeprowadziły oceny materiału dowodowego, który obejmuje dokumenty powstałe na długo przed wprowadzeniem świadczeń wychowawczych, takie jak ugoda sądowa w sprawie alimentów i umowa majątkowa małżeńska o ustanowieniu ustroju rozdzielności majątkowej – obydwa dokumenty z 2006r. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie oceny tych dokumentów w kontekście twierdzeń skarżącej o faktycznej separacji z mężem i oceny prawnej dokonanej powyżej przez sąd. W tym stanie sprawy, uznając, że organy administracji naruszyły prawo materialne, błędnie interpretując przepis art. 2 pkt 16 ustawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.