III SA/Gd 907/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus, Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. F. 4.203 (cztery tysiące dwieście trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 maja 2021 r. do Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. wpłynął e-mail, w którym poinformowano, że A. F. (dalej zwany także "stroną", "skarżącym"), będący właścicielem "[...]" w S., w dalszym ciągu nie przestrzega ograniczeń w funkcjonowaniu swojego lokalu. W dniu 13 maja 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przy współudziale funkcjonariusza Policji przeprowadzili kontrolę prowadzonego przez A. F. lokalu gastronomicznego "[...]" położonego w S. przy ul. S. [...]. W trakcie przeprowadzania kontroli stwierdzono, że pomimo ogłoszonego stanu epidemii w lokalu znajdowało się 16 osób siedzących przy 7 stolikach, spożywających napoje i posiłki w naczyniach wielokrotnego użytku. Dania i napoje podawane były przez kelnerów do stolików. Z kontroli tej sporządzono protokół nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 21 maja 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. poinformował A. F. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niezastosowaniem się do obowiązku czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, określonego § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm. - dalej powoływanego jako "rozporządzenie"). Poinformowano również stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań. Pomimo podjęcia korespondencji, strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do przedmiotu sprawy. W konsekwencji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. (nr [...]), sprostowaną postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r. – działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa") oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej zwanej w skrócie jako "k.p.a.") – nałożył na A. F. administracyjną karę pieniężną w kwocie 19.531 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, określonego § 9 ust. 13 rozporządzenia przez podawanie w dniu 13 maja 2021 r. napojów i potraw gościom do stolików w lokalu "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem nałażenia kary jest ustalenie naruszenia w dniu 13 maja 2021 r. ustanowionego w § 9 ust. 13 rozporządzenia zakazu. Obecność osób spożywających posiłek na miejscu w lokalu stanowiła bowiem naruszenie przez podmiot zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków gościom siedzącym przy stołach, dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu i spożywaniu ich na miejscu. Przedmiotowy zakaz został ustanowiony w zamiarze zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej i jest następstwem wprowadzonego z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Uzasadniając wysokość nałożonej kary organ wskazał, że art. 189f § 1 k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, ponieważ waga naruszenia prawa nie była znikoma. Kara w wysokości 19.531 zł jest adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48a ust. 5 pkt 2 ustawy w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu wysokość kary pieniężnej ustala się dokonując powiększenia o 25% wysokość kary. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji, odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę w sposób prawidłowy, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przyjęciu za podstawę wydanego rozstrzygnięcia obowiązujących przepisów prawa. Podstawą do podjęcia stosownych działań były ustalenia poczynione w trakcie kontroli, która miała miejsce dnia 13 maja 2021 r. Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, a jej działaniem podstawowym jest szeroko pojęta ochrona ludzkiego zdrowia, w tym poprzez zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, do których zalicza się chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przepisów art. 46a oraz art. 46b pkt 2 ustawy wprowadzono rozporządzeniem ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19, w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności. Zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony zatem na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, a działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił dodatkowo, że prowadzenie przez stronę działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), o której mowa w obowiązującym w dniu 13 maja 2021 r. przepisie § 9 ust.13 rozporządzenia, stworzyło ryzyko zakażenia chorobą zakaźną innych ludzi. Od pierwszego przypadku wystąpienia koronawirusa w Polsce obszerne informacje o zagrożeniach związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa były przedstawiane we wszystkich mediach, w tym społecznościowych. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych w tym trudnym okresie. Organ odwoławczy końcowo wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył stronie - na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy - karę pieniężną w kwocie 19.531 zł. Zgodnie bowiem z art. 48a ust. 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny miarkując karę wziął pod uwagę ponowne niezastosowanie się strony do obowiązku wynikającego z § 9 ust.13 rozporządzenia przez podawanie napojów i potraw do stolików w "[...]" przy ul. S. [...] w S. w dniu 13 maja 2021 r. i wymierzył stronie karę o 25% większą od poprzedniej kary zgodnie z dyspozycją przepisu art.48a ust. 5 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu kara w wysokości 19.531 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały wcześniej ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego. W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego reprezentowany przez pełnomocnika A. F. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy w terminie; 2/ art. 10 § 1 k.p.a. - możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie; 3/ art. 77 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 4/ zasadę demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 5/ zasadę ograniczenia działalności gospodarczej wyłączenie w drodze ustawy - art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 6/ zasadę legalizmu - art. 6 k.p.a.; 7/ zasadę praworządności - art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej oraz naruszył również zasadę prawdy obiektywnej; 8/ zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania - art. 7a k.p.a.; 9/ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego; 10/ art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że upoważnienia ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy nie zawierają umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Samo rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O ile wprowadzone w trakcie pandemii zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Niezależenie od powyższego skarżący, powołując się na regulację zawarte w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, podniósł że notatki służbowe funkcjonariuszy Policji przekazane organowi I instancji nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska co do przyjęcia właściwej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w tym m.in. argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 673/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 13 ustanowiono, że do dnia 14 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 8 maja 2020 r. został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodził się skarżący podnosząc, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jako wydane bez upoważnienia ustawowego narusza relacje ustawa – rozporządzenie. Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy),art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r., nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W ocenie Sądu wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką w istocie regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi orzekającemu znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21). Respektując wyrażone w powołanym orzeczeniu zapatrywanie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi jednakże na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą - w ocenie Sądu - do jednoznacznego wniosku, że regulacja rozporządzenia o treści "Do dnia 14 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc" – ustanawiająca w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności – została wprowadzona, jak Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę - merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Na stwierdzenie braku podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej nie miały natomiast wpływu podniesione w skardze, a uprzednio także w odwołaniu zarzuty strony dotyczące niewyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W tym zakresie stwierdzić należy, że organy inspekcji sanitarnej obu szczebli respektując obowiązki ciążące na nich z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w wyczerpujący sposób zebrały rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że w dniu 13 maja 2021 r. w "[...]", mieszczącej się przy ul. S. [...] w S., skarżący prowadził działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach. Ustalając powyższy fakt organy nie oparły się na notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektowi Sanitarnemu w S., jak twierdzi skarżący, lecz na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych do tego pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., którym asystował funkcjonariusz Policji. Z kontroli tej sporządzono protokół. Natomiast protokół kontroli, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy jest dokumentem urzędowym w myśl art. 76 § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że protokół kontroli obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, lub wręcz niemożliwy do odtworzenia, i jako taki stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie zakwestionował ustaleń kontroli. Ponadto skarżący, w ocenie Sądu, miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie, z którego nie skorzystał (wystosowano do niego zawiadomienie o wszczęciu postępowania z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań). Sąd nie stwierdził tym samym aby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów proceduralnych z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, Sąd stwierdził natomiast konieczność uchylenia wydanych wobec skarżącego rozstrzygnięć nie z przyczyn dotyczących stanu faktycznego, lecz z przyczyn dotyczących stanu prawnego przedmiotowej sprawy. W reasumpcji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt 2. sentencji wyroku). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje zatem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego łącznie 4.203 zł. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W związku z tym na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (586 zł), kwota wynagrodzenia dla reprezentującego skarżącego radcy prawnego (3.600 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa (17 zł).