III SA/Gd 908/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi R. K.- M. od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20 groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. akt [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 07 czerwca 2013 r., Organy ustaliły następujące istotne okoliczności faktyczne. Decyzją z dnia 14 września 2010 r., wydaną wobec J. H. (obecnie P.) Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu na J. H. (obecnie P.) świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną do ukończenia 18 roku życia, w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. W dniu 14 lutego 2011 r. organ uzyskał informację o tym, że zobowiązany do alimentacji T. H. przekazuje alimenty bezpośrednio na rzecz córki J. Wezwana do złożenia wyjaśnień J. P. potwierdziła, że otrzymuje alimenty bezpośrednio od zobowiązanego, są to jednak kwoty zaległych, a nie bieżących alimentów, które bezskutecznie egzekwuje komornik. W piśmie z dnia 21 maja 2011 r. J. P. przedstawiła wykaz wpłat poczynionych na jej konto przez zobowiązanego w latach 2006 – 2011, zaznaczając, że wpłaty te zostały zaliczone na poczet zaległych alimentów i odsetek za 2005, 2006 i 2007 r. W konsekwencji decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił swoją decyzję z dnia 14 września 2010 r., w części dotyczącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną J. H. w okresie od dnia 1 października 2010 r. do 31 marca 2011r. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art.1, 1a, 2, 9, 10, 12, 15 ust. 1, 2,3, i 4, art. 18, 20 ust. 2, 22, 24, 25, 29 i 31 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionych do alimentów (Dz. U z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśni, że – jak ustalono - w okresie od 1 października 2010 r. do 31 marca 2011 r. J. P. otrzymała następujące kwoty alimentów bezpośrednio od zobowiązanego: 520 zł w październiku 2010 r., 661 zł i 1,252 zł w grudniu 2010 r., 894 zł w styczniu 2011 r., 701 w lutym 2011 r. oraz 723 zł w marcu 2011 r. Natomiast razem, w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji z dnia 14 września 2010 r. J. P. otrzymała kwotę 4751 zł tytułem alimentów zaległych. Organ I instancji na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7d cyt. ustawy skorzystał z uprawnienia do zmiany bez zgody osoby uprawnionej ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją o sygn. akt [...] z dnia 28 sierpnia 2014r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że - gdy w trakcie okresu świadczeniowego, kiedy to osobie uprawnionej wypłacane są miesięcznie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dojdzie także do regularnych, czy też częściowych miesięcznych wpłat należnych od dłużnika alimentacyjnego - dochodzi do kumulacji tych świadczeń, czego konsekwencją jest uznanie świadczeń wypłaconych z funduszu za nienależnie pobrane. Dokonując interpelacji art. 2 pkt. 7 lit d cyt. ustawy organ stanął na stanowisku, że jest w tym zakresie bez znaczenia, czy wypłacane bezpośrednio przez dłużnika kwoty są alimentami bieżącymi czy zaległymi. W skardze do Sądu J. P. zakwestionowała przyjętą przez organ odwoławczy interpretację przepisu art. 2 pkt. 7 lit d ustawy z o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. W ocenie skarżącej przywołany przepis nie rozróżniał, czy w trakcie okresu pobierania świadczeń alimentacyjnych osoba uprawniona otrzymała bieżące czy zaległe alimenty. W orzecznictwie sądowym wypracowane zostało jednak stanowisko, zgodnie z którym sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie pobierał jednocześnie świadczenie z dwóch źródeł tj. z funduszu i bezpośrednio od dłużnika, przy czym świadczenia te musiały być wypłacone za ten sam okres, co nie miało miejsca w tej sprawie. Przedstawiając swoją trudną sytuację zdrowotną i dochodową strona wyjaśnia, że dłużnik wiedział, że sprawa została przekazana organowi egzekucyjnemu celem egzekucji alimentów oraz wiedział o obowiązku płacenia alimentów na córkę za pośrednictwem Komornika. Pieniądze wpłacone przez dłużnika bezpośrednio na konto wierzyciela zostały zaliczone przez stronę skarżącą na poczet zaległości z tytułu pozostawionych przez byłego męża długów, a wpłaty - jako alimenty na rzecz samej skarżącej oraz zaległe alimentów na córkę i jej bieżące utrzymanie. W momencie pobierania świadczenia było to zgodne z prawem, ponieważ ustawa nie precyzowała dokładnie pojęcia alimenty zaległe czy bieżące. Na koniec skarżąca wyjaśniła, że z powodu pogarszającego się stanu zdrowia musiała zrezygnować z pracy i utrzymuje się z renty inwalidzkiej, a miesięcznie wydaje na leki dla siebie i córki ok.150-300 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności tzn. badają zgodność tej działalności z prawem materialnym określającym obowiązki i prawa stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed tymi organami. Stanowi o tym art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t .Dz. U. 2014, poz. 1647). W razie stwierdzenia niezgodności działania organu z prawem, także wówczas, gdy tej niezgodności nie podnosi strona w skardze, sąd ma obowiązek ten fakt uwzględnić i uchylić kwestionowaną decyzję w całości lub w części, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).Rozpoznający sprawę Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga J. P. podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest legalność decyzji uchylających w części decyzję o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego za okres od 1.10.2010 r. do 31.03.2011 r. Ich podstawą w obu instancjach był przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem w dacie podejmowania decyzji przez organ II instancji, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Wskazać trzeba, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy jest normą szczególną w stosunku do art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego i - jako przepis wyjątkowy nie powinien być wykładany rozszerzająco. Wyjątkowość i szczególny charakter tego przepisu spowodowały, że w orzecznictwie sądowym wypracowano jednolity sposób jego rozumienia, uwzględniający zasady i specyfikę przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie odkreśla się, że decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem na jej podstawie strona nabywa prawo do przedmiotowego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji – pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o art. 24 ust. 1 nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie oraz może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie ma bowiem na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony i wypłacono w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenia, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji. Gdyby przyjąć odmiennie i nadać decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, bowiem nie wynika to z jego treści (vide wyroki NSA z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawach I OSK 1662/11, I OSK 1663/11, I OSK 1661/11 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r., IV SA/GL 753/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2013 r., w sprawie sygn.. akt IISA/Bk 401/13, w którym Sąd stwierdził, że cyt." Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. nie może wstecznie odbierać uprawnień do świadczeń już wypłaconych" - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny i nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej. Skoro bowiem decyzją z dnia 14 września 2010 r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na okres od 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji skarżącej można byłoby orzec na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy wyłącznie na czas do końca okresu świadczeniowego i tylko wobec świadczeń jeszcze niewypłaconych. Rozstrzygnięcie takie powinno bowiem skutkować zaprzestaniem dalszych wypłat i tylko wówczas miałoby realne i zgodne z prawem skutki w postaci odebrania prawa do świadczenia, które nie jest należne. Natomiast rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął, a świadczenia zostały wypłacone – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie praw strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Co istotne, w rozpoznawanej sprawie doszło ponadto – w ocenie Sądu w składzie orzekającym - do naruszenia art. 139 kpa. Należy bowiem zauważyć, że w decyzji organu I instancji z dnia 7 czerwca 2013 r. poza przywołaniem w uzasadnieniu do decyzji przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ ten nie orzekł, że świadczenie wypłacone J. P. w zakwestionowanym okresie było świadczeniem nienależnym. Natomiast w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, aczkolwiek również jedynie w uzasadnieniu mowa jest o równoczesnym wypłacaniu świadczeń w przeszłości, co sugeruje nienależność ich pobierania. Taki sposób orzekania narusza również omawiany art. 24 ust. 1 ustawy i z tej przyczyny, ze wskazywane w nim sytuacje są różne i organ obowiązany jest jednoznacznie wyjaśnić z jakich przyczyn następuje uchylenie decyzji wcześniej przyznającej świadczenie osobie mającej trudności w uzyskaniu alimentów od zobowiązanego. Ponieważ jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ z powodu upływu okresu na jaki przyznano świadczenie nie był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, sporna pomiędzy stronami kwestia tego, czy świadczenie zostało należnie pobrane pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Na marginesie Sąd wskazuje, że w przypadku stwierdzenia, że świadczenie zostało pobrane nienależnie organ może żądać jego zwrotu w takich okolicznościach jak w przedmiotowej sprawie jedynie na postawie decyzji wydanej na podstawie art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazana norma reguluje bowiem materialnoprawną instytucję zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i ma zastosowanie właśnie do przypadków, w których po upływie okresie świadczeniowego ujawniły się okoliczności podważające legalność jego przyznania i wypłaty, a więc uzasadniające ocenę że wypłacone świadczenie stanowiło świadczenie nienależne (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 1662/11). Uprawnienie organu do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest jednak ograniczone czasowo ponieważ zgodnie z art. 23 ust. 2 cyt. ustawy należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Reasumując, rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 23 i 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji stanowią osobne decyzje administracyjne i wzajemnie się nie zastępują. Po upływie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, organ nie może zmienić ani uchylić (tym bardziej uchylić w części) z mocą wsteczną na podstawie art. 24 ustawy decyzji przyznającej świadczenie, a jedynie ewentualnie domagać się zwrotu świadczenia na podstawie art. 23 ustawy - o ile wykaże, że zostało ono pobrane nienależnie, i o ile decyzja w tej sprawie zostanie wydana przed upływem okresu przedawnienia. Wobec skarżącej nie wszczęto jednak postępowania w oparciu o art. 23, lecz art. 24 cyt. ustawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzajaca ją decyzję organu I instnacji. Z tytułu dzielonej z urzędu pomocy prawnej Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonej o należny podatek VAT. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji uwzględni wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 ustawy przedstawioną przez Sąd.