III SA/Gd 921/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie prawa do pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...] i punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta T. postanowił przyznać Z. K. częściowo odpłatne usługi opiekuńcze w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, podstawowej opieki higieniczno-sanitarnej i pielęgnacyjnej zleconej przez lekarza oraz w miarę możliwości zapewnienia kontaktu z otoczeniem od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. 5 dni w tygodniu w ilości 2 godzin dziennie, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy. Ustalił procentową odpłatność za jedną godzinę usług w wysokości 10 % z 16, 10 zł, co po przeliczeniu daje 1,60 zł oraz wskazał, że usługi opiekuńcze będą świadczone przez [...] Oddział Polskiego Czerwonego Krzyża. Na podstawie wyników wywiadu środowiskowego organ ocenił, że sytuacja zdrowotna, materialna i rodzinna Z. K. upoważnia do udzielenia jej świadczeń w formie usług opiekuńczych. Odpłatność za usługi ustalono zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. i nr XXII/181/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie ustalania szczeblowych zasad przyznawania i odpłatności oraz zasad zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze (Dz.Urz. Woj. POM Nr 80, poz. 1671 z póżn. zm.). Ze względu na długotrwałą, przewlekłą chorobę i po ustaleniu, że Z. K. ponosi znaczne koszty wiążące z zakupem leków i środków czystości uznano, że zgodnie z § 5 uchwały nr XLVI/418/06 zaistniały okoliczności do obniżenia odpłatności z 25% na 10% kosztu usługi. W decyzji zaznaczono, że została wydana na wniosek pracownika socjalnego. Na powyższą decyzję Z. K. wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Wskazała, że z uwagi na swój wiek (88 lat) i niepełnosprawność, w tym brak możliwości samodzielnego poruszenia się, wymaga stałej, codziennej i dożywotniej opieki. Przestawiła miesięczne zestawienie swoich wydatków określając ich wysokość na 1840 zł. Zaznaczyła, że koszty leczenia i opłat, które ponosi są dużo wyższe nich jej emerytura i stale rosną. Wskazała również na wcześniej wydane w jej sprawach wyroki WSA w G. w tym o sygn. akt III SA/Gd 817/12, III SA/Gd 379/13, III SA/Gd 381/13, którymi uwzględniono skargi. Decyzją z dnia 8 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie jako zgodne z prawem. Organ wskazał, że Z. K. niewątpliwie spełnia warunki przyznania usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o Pomocy społecznej. Skoro zaś art. 50 ust. 6 ustawy stanowi, że szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy, w sprawie zasadnie zastosowano przepisy powołanych przez organ I instancji uchwał. Organ podkreślił, że skoro dochód Z. K. wynosi 1395, 14 zł, co stanowi 240 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to zgodnie z tabelą wykazaną w § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06, odpłatność za jedną godzinę usług w takim przypadku wynosi 25 %. Mając jednak na uwadze trudną sytuację zdrowotną i finansową Z. K. organ I instancji rozważył jednak możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia wnioskodawczyni z odpłatności na podstawie § 5 ww. uchwały. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że wydatki, które Z. K. ponosi ze względu na zły stan zdrowia, uzasadniają zmniejszenie wymaganej opłaty. Uznało jednocześnie, że w sprawie nie doszło do naruszenia ram uznania administracyjnego. Stwierdzono, że stopień redukcji wymaganej opłaty (tj. z 25% do 10 % kosztu usługi) jest adekwatny do okoliczności przedmiotowej sprawy, ponieważ strona posiada relatywnie wysoki dochód tj. przekraczający kategorie o charakterze socjalnym jak "kryterium dochodowe" (542 zł) czy "najniższa emerytura" (831,15 zł). W uzasadnieniu podkreślono, że pomoc społeczna jest instytucją pomocy polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z tych względów organ uznał, że okoliczności powołane w odwołaniu nie mogły mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Z. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że decyzja jest nieprawidłowa ponieważ nie uwzględnia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W piśmie powtórzono zarzuty odwołania. Skarżąca domaga się całkowitego i dożywotniego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze. W skardze opisana została sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącej. Wskazano, że Z. K. ur. w 1924 r., jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie opuszcza mieszkania, nie chodzi samodzielnie i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wobec czego wymaga stałej, codziennej i dożywotniej opieki i leczenia. Koszty utrzymania i leczenia skarżącej są zaś wyższe niż jej emerytura. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 26 czerwca 2013 r. rozstrzygającą kwestię przyznania Z. K. usług opiekuńczych i ich odpłatności w okresie od lipca do grudnia 2013 r. W wyniku zaskarżonych rozstrzygnięć skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości 10 %, tj. w wysokości 1,60 zł za godzinę. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia zasadności przyznania skarżącej usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżąca stoi na stanowisku, że wydając zaskarżoną decyzję SKO powinno uwzględnić, że spełnia ona przesłanki całkowitego zwolnienia jej z usług opiekuńczych. Rozstrzygnięcie sporu w przedmiotowej sprawie wymaga więc przede wszystkim dokonania oceny, czy organy prawidłowo określiły wysokość odpłatności za usługi, których z uwagi na swój wiek, niepełnosprawność i stan zdrowia wymaga skarżąca. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia odpłatności za usługi stanowi uchwała Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie ustalania szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności oraz zasad zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. uchwały usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Odpłatność osób korzystających z usług opiekuńczych, których dochód przekracza kryterium dochodowe ustala się zgodnie z zawartą w uchwale tabelą (§ 4 ust. 2). Konstrukcja tabeli polega na uzależnieniu wysokości odpłatności za usługi od wysokości otrzymywanego przez osobę dochodu. Ustalona ww. uchwałą tabela procentowej odpłatności za usługi została zmieniona i zaktualizowana na mocy uchwały Rady Miejskiej w T. nr XXII/181/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie ustalania szczeblowych zasad przyznawania i odpłatności oraz zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze, co zostało uwzględnione w sprawie. Zgodnie z § 5 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach - osoba korzystająca z usług opiekuńczych może jednak zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia opłat za określony czas zwłaszcza ze względu na: korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług, wielodzietność, bezrobocie, konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, placówce wychowawczej lub rehabilitacyjnej, konieczność sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą wymagającą pomocy w formie usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą, ponoszenia znaczych wydatków na leki, środki czystości, pielęgnacji, na leczenie, rehabilitację oraz ze względu na zdarzenia losowe. Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku osób, których dochód przekracza ustawowe kryterium, usługi są – co do zasady – przyznawane odpłatnie, chyba, że szczególne okoliczności uzasadniają zwolnienie danej osoby od ponoszenia odpłatności wynikającej z tabeli wysokości w całości lub w części. Przechodząc do uchybień stwierdzonych przez Sąd w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, na wstępie wskazać należy, że organ odwoławczy przyjął, że dochód skarżącej z maja 2013 r. w wysokości 1395,14 zł stanowi 257,41 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, mieszcząc się w przedziale pomiędzy 240% a 260 % tego kryterium, co powoduje, że strona powinna ponosić odpłatność za usługi w wysokości 25%.Zauważyć należy, że powyższe ustalenie pozostaje w zgodzie z zaktualizowaną tabelą odpłatności zawartą w uchwale Rady Miejskiej w T. nr XXII/181/2008 z dnia 29 maja 2008 r. Uchwała ta nie została jednak przez organ odwoławczy powołana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia ani w sentencji, ani też w uzasadnieniu decyzji, co może sugerować, że organ zawartych w tej uchwale wielkości nie rozważał. Organ odwoławczy konsekwentnie powoływał się bowiem wyłącznie na § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06 z dnia 29 czerwca 2006 r., gdzie dla dochodu stanowiącego 257,41 % kryterium dochodowego przewidziano 40 % odpłatności. W dalszej kolejności należy odnieść się do treści art. 102 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek zainteresowanej osoby (ust.1), jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej. Pomoc społeczna może też być udzielana z urzędu (ust. 2). W przedmiotowej sprawie nie jest jednoznaczne, czy pomoc udzielona skarżącej została udzielona na jej wniosek, na wniosek innej osoby (pracownika socjalnego) za jej zgodą, czy też z urzędu. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Akta niniejszej sprawy nie pozwalają na rozstrzygnięcie tej wątpliwości. Nie zawierają co prawa wniosku bezpośrednio pochodzącego od Z. K. Nie pozwalają jednak na wykluczenie ani tego, że wniosek taki nie został w ogóle złożony ani też tego, że został złożony lecz całkowicie pominięty. W decyzji organu I instancji wskazano co prawda, że świadczenie przyznano na wniosek pracownika socjalnego. Mając jednak na uwadze, że skarżąca we wszystkich dotychczasowych postępowaniach zawsze domagała się całkowitego i dożywotniego zwolnienia z odpłatności i to stanowisko wyraziła także w aktualnym odwołaniu, skardze i wszystkich składanych pismach procesowych, to trudno przyjąć aby jej domniemana, a konieczna z uwagi na treść art. 102 ust. 1 zgoda na złożenie wniosku o przyznanie odpłatnych usług opiekuńczych, została faktycznie wyrażona. Pomimo treści odwołania, organ w oparciu o § 5 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. nie rozważył, czy sytuacja Z. K. uzasadnia całkowite zwolnienie jej od kosztów opieki, o co konsekwentnie wnosi skarżąca. Jednocześnie, dokonując częściowego zwolnienia skarżącej od opłat tj. z 25 % do 10 % stawki, poza argumentem o relatywnie wysokim dochodzie skarżącej nie wskazano innych szczególnych okoliczności, które przemówiły za i wyznaczyły zakres tego rodzaju zwolnienia. Jednocześnie w sprawie nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej, że pomimo relatywnie dużego dochodu, jej wydatki są od niego dużo wyższe i stale rosną. Stosunek wydatków do dochodów strony nie został ustalony przez organy. Nie ustalono, ile faktycznie skarżąca wydaje na leki i środki czystości, leczenie, rehabilitację. Nie rozważono czy posiadany dochód realnie pozwala skarżącej na opłacenie usług w odpłatności 10 %, którą uznano za adekwatną jedynie z uwagi na wysokość emerytury Z. K. Mając na uwadze treść § 5 uchwały Rady Miejskiej w T. z 2006 r. wyjaśnienie tych kwestii pozwoliłoby na ustalenie, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, których zaistnienie otwiera organowi możliwość orzekania o zwolnieniu danej osoby z odpłatności za usługi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...] i punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...]. Wskazania co do dalszego postępowania - wynikają z powyższych rozważań. Organ rozważy możliwość całkowitego zwolnienia Z. K. z odpłatności za usługi, w pełni ustalając uprzednio jej sytuację finansową oraz zdrowotną pod kątem kryteriów określonych w § 5 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XLVI/418/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w T. nr XXII/181/2008 z dnia 29 maja 2008 r.