III SA/Gd 928/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 30 czerwca 2014 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania R. W. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 15 maja 2014 r. R. W. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r). Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. (nr [...]) Burmistrz - działając na podstawie art. 1, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) w związku z art. 17, art. 20 ust. 3, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 6 ust. 2a - 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.) - odmówił R. W. (dalej zwany: "strona", "skarżący") przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – F. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Organ zwrócił uwagę, że z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w B. wynika, że strona w okresie od 14 czerwca 2013 r. do 8 września 2013 r. pobierała zasiłek transferowy. Zatem w czasie gdy otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką, pobierała również zasiłek transferowy. Organ wyjaśnił, że zasiłek transferowy jest to dalsza część zasiłku dla bezrobotnych, która może być pobierana w Polsce, jeżeli osoba nabyła prawo do tego zasiłku za granicą. Obowiązuje zasada, że jeżeli osoba za granicą posiada wymagany staż pracy do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, to może go pobierać w innym państwie członkowskim. Od dnia 14 czerwca 2013 r. strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako poszukująca pracy i otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych przez 3 miesiące. Oznacza to, że w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego strona pobierała jednocześnie zasiłek transferowy. Tym samym wygaszenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. było bezprawne. W tych okolicznościach zasiłek dla opiekuna nie należy się stronie. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że składając w dniu 15 maja 2014 r. wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, a zatem powinna nabyć prawo do zasiłku dla opiekuna. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 września 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialnoprawną rozpatrzenia sprawy stanowi ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. Na mocy art. 10 ust. 1 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Celem ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. jest realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wskazany przepis odbierał do tej pory przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Organ stwierdził, że z zaświadczenia PUP w B. wynika, że w okresie od 30 lipca 2012 r. do 13 czerwca 2013 r. strona podjęła zatrudnienie. Następnie w okresie od 14 czerwca 2013 r. do 8 września 2013 r. zarejestrowana była, jako osoba poszukująca pracy; zarejestrowana w celu pobierania zasiłku dla osób bezrobotnych, do którego nabyła prawo w innym niż Polska kraju członkowskim UE, na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosowany w sprawie odpowiednio art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 grudnia 2012 r., wymaga od zainteresowanych rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie wszystko wskazuje, że już w okresie, gdy strona miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, nie były spełnione przesłanki do jego otrzymania. Kolegium stwierdziło, że w tym zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, co jest istotne biorąc pod uwagę, że z art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wynika, że prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje, gdy z dniem 1 lipca 2013 r. wygasło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona miała przyznane takie świadczenie ale nie jest jasne, co stanowiło podstawę jego przyznania wobec ujawnionych obecnie okoliczności dotyczących zatrudnienia. W tym celu zdaniem organu odwoławczego wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ niższej instancji winien ustalić, czy istnieje podstawa i w jakim trybie do wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, bądź stwierdzenia, że chodzi o świadczenie nienależne. Konieczne jest w tym celu ustalenie m.in. czy fakt zatrudnienia miał miejsce po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, czy wcześniej. Zależnie od poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji podejmie kroki zmierzające do ewentualnego wzruszenia decyzji. Wskazane okoliczności będą miały wpływ na ustalenie właściwości organu, gdyż możliwe jest zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prawidłowości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie prawa do zasiłku dla opiekuna. R. W. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżący był zatrudniony do dnia 13 czerwca 2013 r., gdy faktycznie pracował w Holandii w okresie od 30 lipca 2012 r. do 5 października 2012 r. Potem przyjechał do Polski opiekować się mamą i w październiku 2012 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne pobierał do 30 czerwca 2013 r. Następnie złożył wniosek lecz otrzymał negatywną odpowiedź. Jednocześnie wyjaśnił, że od dnia 15 października 2012 r. był zarejestrowany w Holandii jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, gdyż nie miał przepracowanej odpowiedniej ilości dni w 2012 r. Ze względu na długotrwałe bezrobocie Urząd Pracy w Holandii przyznał mu zasiłek od 14 czerwca do 8 września 2013 r. Przyjął go, bo wiedział, że od 1 lipca 2013 r. straci prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Od 9 września 2013 r. zarejestrowany był w PUP w B. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Podkreślił, że od 5 października 2012 r. do chwili obecnej nie podjął żadnej pracy zarobkowej. Przez cały ten okres opiekuje się niepełnosprawną matką. Dlatego nie ma podstaw do wzruszenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzja z dnia 22 września 2014 r. (nr [...]), którą orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." – zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, a braki postepowania wyjaśniającego (dowodowego) są na tyle istotne, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 136 k.p.a. W szczególności jak wynika z brzemienia tego przepisu możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z tego powodu, że organ niższej instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było wystarczających podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy wyjaśnić, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, złożony przez skarżącego w dniu 15 maja 2014 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 1 ustawy określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów spowodowane było wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13; Dz. U. z 2013 r. poz. 1557), który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiana ustawa (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. i uznać należy, że miała na celu – zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. – przywrócenie (kontynuację) i zrekompensowanie osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., prawa do analogicznego świadczenia (zasiłku dla opiekuna). Podstawowym warunkiem przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna jest wymóg uprzedniego legitymowania się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Należy przyjąć zatem, że wymóg ten jest spełniony, gdy nie ma wątpliwości, iż dla osoby wnioskującej o zasiłek dla opiekuna została wydana ostateczna decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne, które osoba ta otrzymywała do momentu wygaśnięcia tej decyzji z dniem 30 czerwca 2013 r. Z tego powodu - w ocenie Sądu - organy prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie zasiłku dla opiekuna nie mogą uzależniać przyznania tego prawa od uprzedniego badania prawidłowości (zasadności wydania) decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na podstawie ostatecznej decyzji, która wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. i decyzja ta do momentu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna nie została skutecznie wzruszona, to – odwołując się do konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do Państwa - należy uznać, że wymóg wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy jest spełniony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do kwestii ewentualnego wzruszenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na uznanie, że skarżący w okresie od 30 lipca 2012 r. do 13 czerwca 2013 r. pozostawał w zatrudnieniu. Przekazując sprawę i formułując zalecenia dla organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyjaśni, czy istnieje podstawa i w jakim trybie do wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, bądź stwierdzenia, że chodzi o nienależne świadczenie. Konieczne jest w tym celu ustalenie m.in., czy fakt zatrudnienia miał miejsce po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, czy przed jego przyznaniem. Zależnie od poczynionych ustaleń organ I instancji podejmie kroki zmierzające do ewentualnego wzruszenia decyzji. Wskazane okoliczności będą miały wpływ na ustalenie właściwości organu, prawidłowości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie prawa do zasiłku dla opiekuna. Dopiero po weryfikacji tych okoliczności przez organ I instancji zasadnym będzie rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Z zaprezentowanym stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu - w świetle powyższych wyjaśnień - uzależnianie merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie zasiłku dla opiekuna od uprzedniego przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego wobec ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy. Należy powtórzyć, że przepis ten uzależnia prawo do zasiłku dla opiekuna wyłącznie od samego faktu wydania wobec osoby ubiegającej się o ten zasiłek decyzji o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która następnie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Jeżeli natomiast organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia ma wątpliwości, czy decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne została wzruszona, to w trybie art. 136 k.p.a. istnieje możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, co z kolei pociągnęło za sobą naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium - w ramach kompetencji organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - oceni zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy z punktu widzenia wypełnienia ustawowych przesłanek warunkujących ustalenie wobec skarżącego prawa do zasiłku dla opiekuna, uwzględniając ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu.