III SA/Gd 93/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2007 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 i art. 44 k.p.a. stwierdził, że odwołanie M. L. od decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2006 roku o utracie przez stronę statusu bezrobotnego wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art.129 § 2 k.p.a., tj. 14 dni od doręczenia decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: decyzję doręczono stronie w dniu 29 listopada 2006 roku w trybie art. 44 kpa - tj. z powodu niemożliwości doręczenia jej adresatowi przez doręczyciela do rąk własnych, jak również dorosłego domownika, przesyłka została złożona w Urzędzie Pocztowym na okres 14 dni, o czym adresat został powiadomiony poprzez pozostawienie dwukrotnego awiza ( w analizowanej sprawie miało to miejsce w dniach 14.11.2006 roku i 22.11.2006 roku, co znajduje swoje potwierdzenie na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki poleconej).W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu. Doręczenie decyzji dokonane w trybie art. 44 kpa jest prawnie skuteczne, tj. wywołuje takie same skutki prawne jak doręczenie do rąk własnych adresata. Jest to domniemanie prawne, które można obalić przedkładając dowód podważający skuteczność doręczenia w tym trybie. Tej skuteczności w analizowanej sprawie nie podważa fakt, że strona podjęła przesyłkę po upływie 14-dniowego terminu, tj. dopiero w dniu 6 grudnia 2006 roku. M. L. nie przedłożył takiego dowodu, natomiast odwołanie wniósł w dniu 20 grudnia 2006 roku ( data stempla pocztowego na przesyłce zwykłej), czyli po upływie dozwolonego terminu. W odwołaniu strona nie wnosiła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani nie uprawdopodobniła w żaden sposób przyczyny opóźnienia, czego wymaga art. 58 kpa. W związku z powyższym odwołanie strony pozostawiono bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. L. podniósł zarzuty odnoszące się w większości do treści decyzji organu I instancji i wyjaśniające, dlaczego skarżący uważa za niezasadne pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego na 3 miesiące. Odnośnie opóźnienia w złożeniu odwołania skarżący napisał, że dostał odpowiedź z Urzędu Wojewódzkiego w G., z której wynika, że jeśli nie było go w domu i nie odebrał przesyłki, to jest to wina skarżącego. Skarżący nie zgadza się z takim zarzutem , bo nie słyszał o prawie, które zabraniałoby wyjeżdżać poza miejsce zamieszkania w ważnych sprawach. Skarżący nie czuje się w obowiązku wyjaśniać powodów wyjazdu osobom postronnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone postanowienie jest w pełni uzasadnione, skarżący nie składał przed organem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a ewentualnie uznanie wniosku zawartego w skardze nie jest możliwe, gdyż jest on spóźniony. Uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia prośby, o jakiej mowa w art. 58 § 2 kpa pozostawałoby w sprzeczności z unormowaniem art. 58 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wyszczególnionych. Przyczyny te Sąd wziął pod uwagę z urzędu, zgodnie z cytowanym wyżej art.134 § 1 ustawy. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że zostało ona wydane po uznaniu przez organ, że na skutek doręczenia M. L. decyzji organu I instancji w sposób określony w art. 44 KPA, od dnia 29 listopada 2006 roku zaczął biec 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania. Stosowne pouczenie widniejące na decyzji organu I instancji z dnia 10 listopada 2006 roku brzmi bowiem : " od niniejszej decyzji przysługuje Panu odwołanie do Wojewody [...] w G. wniesione za pośrednictwem organu wydającego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia". Na skutek uznania przez organ, że skuteczne doręczenie M. L. decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 29 listopada 2006 roku organ przyjął, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 13 grudnia 2006 roku, a odwołanie wniesione zostało w dniu 20 grudnia 2006 roku. Przywoływany przez organ jako prawna podstawa postanowienia art. 44 kpa stanowi - w § 1:" w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ, a w § 2:" zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3 cytowanego przepisu postanawia: " w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, I - § 4: " doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." Treść zacytowanego artykułu bezpośrednio nawiązuje do art.39 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodzić się należy z organem, że z zacytowanego przepisu § 2 art. 44 płynie domniemanie, iż z upływem 14-dniowego terminu od daty doręczenia, pismo uważa się za doręczone jego adresatowi. Pociąga to za sobą w sprawach urzędowych brzemienne skutki, a między innymi - od dnia doręczenia decyzji organu I instancji zaczyna biec termin do wniesienia środków zaskarżenia. Jest zatem ważne wyjaśnienie, jakie przesłanki muszą zaistnieć, by powstało domniemanie doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 kpa, tj. by doręczenie zastępcze, o jakim mowa w przepisie, można było uznać za prawidłowe. Zgodnie z cytowanym art. 44 pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy/miasta na ten okres. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w omawianym przepisie, jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta) w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe./../. Przepis ustanawia tu wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienia. (Komentarz do KPA M. Jaśkowskiej i A.Wróbla). Przywołany wyżej § 2 art. 44 KPA odnosi się, co jest oczywiste, do obu sposobów doręczania pism, tj. – zarówno przez pocztę jaki i przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Gdyby zatem pismo doręczał pracownik organu, to – dla prawidłowego dopełnienia wymogów z art. 44 § 1 i 2 KPA oraz art. 72 kpa, musiałby w aktach uczynić podpisaną przez siebie adnotację, ze dokonał czynności, o jakich mowa w przepisie – czyli zarówno o tym, ze złożył pismo we wskazanym miejscu oraz – że zawiadomienie o złożeniu pisma pozostawił w skrzynce, na drzwiach itp. Wskazywany art. 72 kpa stanowi bowiem , że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokółu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. W przypadku doręczania pism przez pocztę za spełniające wymogi art. 44 KPA uznać należy prawidłowe wypełnienie przez doręczyciela druku zwrotnego poświadczenia odbioru pisma, jednak zawierającego informację, że zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w skrzynce odbiorczej. na drzwiach mieszkania adresata, jego biura itp. Różnicowanie wymogów, w zależności od doręczyciela przesyłki, stanowiłoby jaskrawe pogwałcenie zasady równości adresatów przesyłek. Zatem w żadnym wypadku za wypełnienie wymogów art. 44 Kpa nie można uznać umieszczenia na kopercie wzmianki "mieszkanie zamknięte awizowano" i "awizo II", jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zwrotne poświadczenia odbioru pisma użyte w niniejszej sprawie nie zawierało bowiem wzmianki, że adresat pisma zawiadomiony został, poprzez złożenie tego zawiadomienia w skrzynce odbiorczej lub na drzwiach mieszkania itp., o możliwości odbioru pisma w określonym terminie. Takie rozumienie treści art. 44 KPA pozostaje w zgodności z dotychczasowym orzecznictwem NSA i SN. Dla przykładu w wyroku NSA z dnia 5 maja 1997 r. w sprawie I SA/Gd 470/96 Sąd przyjął, że "urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Co prawda słowo "awizo" oznacza w języku polskim zawiadomienie odbiorcy, lecz ze słowa tego nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art.44 KA".(zob. również: cytowane w komentarzu wyroki ...SN i wyrok NSA w sprawie I OSK 528/05 z dnia 28 lutego 2006 roku LEX nr 194352, w którym Sąd wyjaśniał, że " o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a."). W sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniu organu znajdującego się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, doręczenie M. L. decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 44 kpa. W aktach znajduje się jedynie koperta, na której doręczyciel umieścił notki o awizowaniu przesyłki , a obok – druk potwierdzenia odbioru pisma (w kolorze żółtym) z podpisem odbiorcy "M. L. 6.12. 06". Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, by termin do wniesienia przez M. L. odwołania od decyzji organu I instancji zaczął biec od dnia 29 listopada 2006 roku, jak przyjął to organ w zaskarżonym postanowieniu. Drugą kwestią, wymagającą zwrócenia uwagi organowi w sprawie niniejszej, jest nieprawidłowość polegająca na pokwitowaniu przez skarżącego odbioru decyzji organu I instancji na urzędowym druku Poczty Polskiej, znajdującym się w aktach administracyjnych, z umieszczoną tam przez skarżącego datą " 6 grudnia 2006 roku" i bez pouczenia skarżącego, że termin do wniesienia odwołania, liczony przez organ, rozpoczął bieg od daty doręczenia zastępczego, tj. od dnia 29 listopada 2006 roku. Z treści odwołania M. L. i jego skargi wynika, że skarżący nie zdaje sobie sprawy z domniemania wcześniejszego doręczenia decyzji i jego skutków dla toku postępowania, bowiem kwestionuje (nadal w skardze) rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji i odnosi się do jej merytorycznej treści. Taki sposób działania organów pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 8 i 9 KPA. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy skarżącemu, że Sąd w toku niniejszego postępowania nie oceniał legalności decyzji organu I instancji bowiem przedmiotem zaskarżenia i rozpatrywania przez Sąd mogło być jedynie postanowienie organu odwoławczego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i decyzja organu I instancji, w tym przypadku – Starosty [...], musi być najpierw rozpoznana przez organ odwoławczy. Dopiero ewentualne niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie organu odwoławczego może być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do jego uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.