III SA/Gd 93/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2021r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. L. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2021 r., nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. W dniu 7 czerwca 2021 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. L. . Do wniosku załączono pismo przewodnie, w którym pełnomocnik wskazał, że w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący rezygnuje z ustalonego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz że jest on jedyną osobą, która może sprawować i faktycznie sprawuje opiekę nad M. L. . Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 marca 2020 r. wydane wobec M. L. (ur. (...)1953 r.) o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2024r. Wskazano w nim ponadto, że niepełnosprawność istnieje od 57-go roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 czerwca 2010 r. oraz że M. L. wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. Wójt Gminy odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), dalej jako "ustawa", ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto organ stwierdził brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, tj. niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w tym protokołu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 czerwca 2021 r. i oświadczenia skarżącego z dnia 15 lipca 2021 r., brat skarżącego M. L. choruje przewlekle. Po doznanym wylewie, w którego następstwie doznał uszkodzenia wzroku (wada nieoperacyjna), większość dnia spędza leżąc w łóżku. Opieka sprawowana przez skarżącego nad bratem polega głównie na prowadzeniu gospodarstwa domowego. W zakres wskazanych przez skarżącego obowiązków wchodzi codzienne przyrządzanie śniadań i kolacji oraz sporadyczne przygotowywanie obiadów, podawanie leków, robienie zakupów, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel i golenie co drugi dzień, obcinanie paznokci raz na dwa tygodnie). Z ustaleń wynika również, że skarżący do dnia 21 października 2010 r. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony w Urzędzie Gminy K. Od dnia 29 października 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Następnie w okresie dwóch tygodni od 15 do 21 lipca 2013 r. był zatrudniony na umowę zlecenie, z pracy skarżący zrezygnował w celu sprawowania opieki nad chorą matką. Od 22 lipca 2013 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego finalnie zrezygnował po to by uzyskać zasiłek dla opiekuna. Od dnia 1 września 2014 r. A.L. był uprawniony do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem M. . Decyzją z 23 lipca 2021 r. organ uchylił decyzję z dnia 8 kwietnia 2020 r. ustalającą prawo do tego zasiłku wskazując m.in. na negatywny wpływ problemu alkoholowego skarżącego na czas i zakres opieki sprawowanej nad bratem. Ustalając brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bratem organ wskazał również, że w dniu 22 czerwca 2021 r. pracownik socjalny usiłował przeprowadzić wywiad środowiskowy, ale nie został wpuszczony do domu, pomimo iż z wnętrza dochodziły odgłosy świadczące o obecności osób w nim zamieszkujących. Dalej organ wskazał, że skarżący od kilku dni widywany był przez pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w stanie wskazującym na nietrzeźwość. W trakcie wywiadu siostra skarżącego, M.K. , która zamieszkuje w tym samym domu, poinformowała, że brat A. od kilku dni nadużywa alkoholu (nie zgodziła się w tej sprawie złożyć oświadczenia pod odpowiedzialnością karną). W ocenie organu, za czynności związane z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem nie można uznać wykonywanych na co dzień prac domowych takich jak zakupy, przygotowanie posiłku czy sprzątanie, związanych z faktem wspólnego mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki, czy nie. Skarżący niewątpliwie pomaga bratu w codziennym funkcjonowaniu, jednak opisanych przez niego czynności nie można uznać za sprawowanie stałej opieki a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w jej funkcjonowaniu. W opinii pracownika socjalnego na dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad bratem M. Oceniając wskazany związek organ zwrócił również uwagę na to, że podczas wywiadu skarżący nielogicznie tłumaczył kwestie związane z niepodejmowaniem zatrudnienia. Twierdził, że nie podejmuje zatrudnienia, gdyż nie może zostawić brata samego w domu oraz że nawet gdyby chciał pójść do pracy to będzie miał problem ze znalezieniem zatrudnienia. W ocenie organu nie można uznać, że aktualnie niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia związane jest tylko i wyłącznie z koniecznością zapewnienia bratu opieki. Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia podstawy do odmowy przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym zakresie Kolegium zdecydowało się przychylić do stanowiska sądów administracyjnych wskazujących w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. K 38/13 z 21 października 2014 r. na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę lub jej niepodejmowanie w tymże celu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować tylko do tych stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Analizując zgromadzone w sprawie dowody organ doszedł do przekonania, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że czynności wchodzące w zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad bratem nie są na tyle czasochłonne by stanowić przeszkodę w podjęciu pracy zawodowej, zaś główną przyczyną niepodejmowania pracy w przypadku skarżącego mogą być jego problemy z zachowaniem trzeźwości. Zgadzając się zatem z konkluzją organu pierwszej instancji, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. A.L., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad braten podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje oraz niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez "nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad bratem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.". W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad bratem jest stały i długotrwały, co przesądza o zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły w niniejszej sprawie, że zakres i charakter opieki faktycznie sprawowanej przez skarżącego nad bratem nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego w dniu 15 lipca 2021 r., w ramach sprawowanej opieki skarżący przygotowuje bratu śniadania i kolacje, sporadycznie obiady, podaje leki, robi zakupy, sprząta. W ocenie Sądu opisane czynności wykonywane przez skarżącego składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego i nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu (zob. m.in. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu, czy podaniu leków, oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). Co więcej, jak wynika z wywiadu środowiskowego, skarżący widywany był "od kilku dni" przez pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w stanie wskazującym na nietrzeźwość. Siostra skarżącego, M.K. , która zamieszkuje w tym samym domu, poinformowała z kolei, że brat A. od kilku dni nadużywa alkoholu (nie zgodziła się w tej sprawie złożyć oświadczenia pod odpowiedzialnością karną). Pracownik socjalny stwierdził też, że w związku z nadużywaniem przez skarżącego alkoholu zakres sprawowanej przez niego opieki "jest mniejszy niż dotychczas", w związku z czym w pomoc niepełnosprawnemu w stopniu znacznym bratu angażuje się również siostra, choć w ograniczonym zakresie z uwagi na pracę zawodową. W aktach sprawy znajduje się również karta informacyjna leczenia szpitalnego z rozpoznaniem "Zespół zależności alkoholowej – zespół abstynencyjny", z której wynika, że w okresie od 6 do 16 maja 2019 r. skarżący przebywał w szpitalu celem detoksykacji od alkoholu. Zgodzić należy się z organami, że w świetle poczynionych ustaleń powodem niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest występujący u niego problem alkoholowy oraz postawa życiowa, charakteryzująca się brakiem zainteresowania w podjęciu zatrudnienia i poprawy swojej sytuacji, a nie konieczność sprawowania opieki nad bratem. Opieka ta bowiem nie jest sprawowana przez skarżącego w sposób wykluczający podejmowanie przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, polegając głównie na czynnościach dnia codziennego. Należy zauważyć, że zakres faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nie wyklucza pozostawiania przez niego brata samego przez choćby kilka godzin, co jak wynika z powyższych ustaleń ma faktycznie miejsce (zawarte w wywiadzie stwierdzenie, że skarżący widywany był "od kilku dni" przez pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w stanie wskazującym na nietrzeźwość). Fakt spędzania przez skarżącego czasu poza domem podważa jego twierdzenia o całodobowym pozostawaniu w gotowości do świadczenia opieki. Wskazuje również, że skarżący mógłby ten czas poświęcić na pracę, czego jednak nie czyni z przyczyn innych aniżeli obowiązki związane z opieką nad bratem. Podsumowując, skoro obowiązki wykonywane przez skarżącego w związku ze sprawowaną przez niego opieką, nawet przy założeniu wykonywania ich z należytą starannością, nie wypełniają całego dnia, to zakres tej opieki nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. Nie zachodzi zatem związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem a brakiem jakiejkolwiek aktywności zawodowej czy zarobkowej skarżącego. Należy wyjaśnić, że jakkolwiek z niepełnosprawnością bliskiej osoby zawsze wiąże się konieczność pomagania jej i opiekowania się nią – a więc z poświęceniem tej osobie czasu, uwagi, nierzadko również z dodatkowymi kosztami – to jednak sama pomoc takiej osobie i wspieranie jej nie jest, w świetle obowiązujących przepisów, wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z ww. przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wprost wynika bowiem, że przyznanie świadczenia możliwe jest tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba rezygnacji z zatrudnienia lub z podjęcia innej pracy zarobkowej. Jak wskazano na wstępie, świadczenie pielęgnacyjne ma charakter rekompensujący utratę dochodu w związku z niemożliwością świadczenia pracy zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą. Ma on więc charakter przede wszystkim materialny, a jego celem nie jest wynagradzanie członków rodziny za wzajemne wspieranie się, które wynika z samych stosunków rodzinnych, jak również z obowiązków regulowanych w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują natomiast, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia oraz nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny aniżeli opieka sprawowana nad bratem. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).