III SA/Gd 930/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2018 r. E. M. (zwana dalej: "stroną" albo "skarżącą") wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2017/2018 z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką A. Ł.. W złożonym wniosku jako osoby wchodzące w skład rodziny wnioskodawczyni wskazała męża, syna, matkę oraz siebie. Decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 16a, art. 20 ust.1 i 3, art. 23 ust.1, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) Prezydent Miasta G. odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na niepełnosprawną matkę. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że do dnia 25 maja 2018 r. strona była uprawniona do zasiłku dla opiekuna, przyznanego na niepełnosprawnego ojca P. Ł.. W tym czasie sprawowała opiekę nad obojgiem niepełnosprawnych rodziców. Zgodnie z art. 16a ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł netto. Rozpatrując wniosek na podstawie zgromadzonych zaświadczeń z ZUS o uzyskaniu renty rodzinnej po zmarłym małżonku przez A. Ł. (matkę wnioskodawczyni) oraz w oparciu o dane o dochodzie z systemu informatycznego pozostałych członków rodziny, to jest strony oraz G. M. (męża wnioskodawczyni) i A. M. (syna wnioskodawczyni) organ ustalił, że miesięczny dochód netto rodziny opiekuna i osoby niepełnosprawnej przekracza wymagane kryterium dochodowe. Dochód ten wyniósł bowiem 917,18 zł netto na osobę. Co istotne, art 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Przepis ten dopuszcza zatem możliwość warunkowego przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie ma jednakże zastosowania, ponieważ strona w poprzednim okresie zasiłkowym pobierała zasiłek dla opiekuna, a dochód rodziny i tak przekracza podwyższone kryterium (764 zł + 95 zł = 859 zł). Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że po śmierci ojca w dniu 25 maja 2018 r. była przekonana, iż pobierane dotychczas świadczenie automatycznie będzie przyznane z tytułu opieki nad matką. Po złożeniu stosownego wniosku otrzymała jednak decyzję odmowną, z którą w żaden sposób nie może się zgodzić. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące obliczania dochodu, a następnie stwierdził, że podstawą ustalenia wysokości dochodu w rodzinie strony są dochody z 2016 r., z uwzględnieniem dochodu uzyskanego od 25 maja 2018 r. przez matkę strony – tytułem renty rodzinnej w kwocie 1.694,58 zł. W skład rodziny strony wchodzi matka strony, jej mąż G. M. oraz syn A. M.. Rodzina jest zatem czteroosobowa. Jak wynika z materiału dowodowego dochód rodziny w roku bazowym kształtował dochód męża wnioskodawczyni oraz dochód syna wnioskodawczyni - łącznie w kwocie 23.689,46 zł. Jako "dochód utracony" w sprawie należało przyjąć wcześniej uzyskiwane przez matkę wnioskodawczyni świadczenie emerytalne, co spowodowało, że miesięczny, przeciętny dochód rodziny w 2016 r. wyniósł 1.974,12 zł. Natomiast jako "dochód uzyskany" po roku bazowym trzeba uznać prawo do renty rodzinnej uzyskanej przez matkę wnioskodawczyni od 25 maja 2018 r. – w kwocie 1.694,58 zł. W konsekwencji, przeciętny, miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 3.668,70 zł. Z kolei miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł 917,18 zł. Tym samym przekroczona została kwota dochodu uprawniająca stronę do otrzymania wnioskowanego świadczenia (764 zł). W sprawie nie może mieć zatem zastosowania art. 16a ust. 3 u.ś.r., gdyż przepis ten odnosi się do najniższego zasiłku rodzinnego (95 zł). W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Powyższe kwestie zostały prawidłowo wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, także w zakresie kwestionowanej przez stronę konieczności złożenia kolejnego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, tym razem na matkę. Uzyskanie przez matkę strony renty rodzinnej - po śmierci męża - spowodowało zatem utratę prawa do świadczenia, co uzasadniało podjęcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. E. M. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. opisując swoją sytuację. Skarżąca wskazała, że w 2012 r. była zmuszona do stałej opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami. Wówczas przestała pracować i pobierała zasiłek pielęgnacyjny na ojca. Gdyby jednak, jako osobę do stałej opieki podała matkę to w dalszym ciągu dostawałaby zasiłek pielęgnacyjny. W czasie sześciu lat opieki nad rodzicami skarżąca obserwowała jak ustawodawca zmienia zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego. Mówiono nawet o podwyższeniu kwoty za opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami. Skończyło się na obietnicach. Po śmierci ojca skarżąca była przekonana, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę będzie tylko formalnością polegającą na zmianie nazwiska. Nie dość, że nie była to formalność to jeszcze okazało się, że ustawodawca zmienił przepisy. W następstwie zmian zabrano zasiłek pielęgnacyjny i wprowadzono nowy pod nazwą specjalny zasiłek opiekuńczy. Przy tym nowym świadczeniu ustalono nowe bariery, aby tylko najubożsi mogli otrzymać skromny dodatek do swego ubóstwa. Niestety skarżąca nie zakwalifikowała się do tej grupy ubogich, bo dochody na członka jej rodziny przekroczyły kwotę ustaloną przez ustawodawcę. Skarżąca zakwestionowała również doliczanie do dochodu rodziny dochodu osoby, która wymaga stałej opieki zwłaszcza, że emerytura matki ledwo wystarcza na jej bieżące potrzeby. W ocenie skarżącej decyzja Kolegium zawiera nadto błędy matematyczne. Skoro dochód rodziny ustalono na kwotę 23.689,46 zł, to dochód miesięczny - przy podzieleniu wskazanej kwoty przez pięć (to jest przez liczbę osób w rodzinie) - nie może dać wyniku na poziomie 1.974,12 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację dotyczącą przekroczenia kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze m.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt (w realiach rozpatrywanej sprawy wydane decyzje administracyjne) pozostaje w zgodzie z prawem. W ocenie Sądu złożona skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. są zgodne z przepisami prawa. Regulacje prawne dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarto w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przypadku skarżącej wyżej wskazane przesłanki zostały spełnione. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca opiekuje się matką, która została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 30 lipca 2012 r. nr [...]. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia wskazały na treść art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprowadza tzw. kryterium dochodowe. Zgodnie z brzemieniem tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy art. 5 ust. 4-9 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764,00 zł. Ustawodawca przewidział zatem dodatkowy wymóg warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, którym jest dochód osiągany przez członków rodziny osoby sprawującej opiekę jak i osobę wymagającą opieki. Wysokość dochodu umożliwiająca otrzymanie świadczenia została ustalona kwotowo. W przypadku przekroczenia tego kryterium organ orzekający nie możne przyznać przedmiotowego świadczenia. Ustawodawca nie pozostawił tutaj luzu decyzyjnego, poza możliwością uwzględnienia okoliczności przewidzianych w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Organy orzekające w sprawie wyliczyły to podwyższenie wskazując kwotę 859 zł. Kwota ta wynika z dodania do kwoty 764 zł (kryterium dochodowe) kwoty najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącej 95 zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł z kolei 917,18 zł. Organ nie mógł tym samym przyznać żądanego świadczenia na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy ponadto zauważyć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje na zasadzie powyższego wyjątku jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Taka sytuacja nie miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wniosek E. M. z dnia 4 czerwca 2018 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego był bowiem pierwszym wnioskiem o przyznanie tego konkretnego świadczenia. Przechodząc dalej należy wskazać na treść art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Nadto w art. 5 ust. 4b tej ustawy przewidziano, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Regulacje te znalazły zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyż matka skarżącej w związku ze śmiercią swojego męża utraciła emeryturę (co potraktowano jako dochód utracony) a następnie uzyskała dochód z renty rodzinnej (co potraktowano jako dochód uzyskany). W sprawie nie jest ponadto sporne, że w momencie złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy rodzina skarżącej składała się z 4 osób. Warto pokreślić, że zgodnie z definicją zwartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei zgodnie z art. 16a ust. 2 tej ustawy uwzględnieniu podlega również dochód osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Dochodem utraconym (nie podlegającym wliczeniu do dochodu) w sprawie jest zatem dochód z emerytury matki skarżącej, natomiast dochodem uzyskanym (podlegającym zaliczeniu do dochodu) jest renta rodzinna przyznana A. Ł. po śmierci męża decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 czerwca 2018 r. nr [...]. Dochód rodziny w roku bazowym 2016 (kształtowany przez dochód męża skarżącej oraz dochód jej syna) wyniósł 23.689,45 zł. Do tej kwoty nie wliczono dochodu uzyskiwanego przez matkę skarżącej z tytułu świadczenia emerytalnego uznając, że jest to dochód utracony, natomiast doliczono rentę rodzinną w wysokości 1.694,58 zł uzyskiwaną przez matkę skarżącej od dnia 25 maja 2018 r. (uznając to świadczenie za dochód uzyskany). W podsumowaniu łączny dochód rodziny skarżącej oraz jej matki wyniósł 3.668,70 zł (1.974,12 zł + 1.694,58 zł) co po podzieleniu przez cztery (liczba osób w rodzinie) daje dochód na osobę w rodzinie w wysokości 917,18 zł. Prawidłowo wyliczony dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza zatem kryterium dochodowe ustanowione w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 23 wskazanej ustawy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jak i innych świadczeń rodzinnych następuje na wniosek. Dlatego też przyznanie wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca nie determinowało automatycznego przyznania albo przeniesienia dotychczasowego świadczenia na matkę skarżącej. Dana osoba ubiegając się o świadczenie na inną osobę lub przedłużenie świadczenia na kolejny okres jest każdorazowo zobowiązana do złożenia stosownego wniosku. Dopiero w następstwie takiego wniosku organ orzekający w sprawie może dokonać weryfikacji wszelkich przesłanek warunkujących przyznanie żądanego świadczenia. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę okoliczności sprawy i zweryfikowały wszelkie kwestie dochodowe. Tym samym wydane w sprawie decyzje uznać należy za w pełni prawidłowe. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracji obydwu instancji nie naruszyły prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) ani nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu w granicach rozstrzyganej sprawy, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Należy w tym miejscu wskazać, że akcentowane przez skarżącą poczucie niesprawiedliwości oraz zastrzeżenia dotyczące sposobu i wielkości udzielonej pomocy nie mogły mieć wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę. Skarżąca winna mieć bowiem świadomość, że organy administracji publicznej sa zobligowane do działania w oparciu o przepisy prawa. W rozpatrywanej sprawie, jak to zostało wykazane, wnioskowana pomoc w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogła być skarżącej przyznana ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Sąd zauważa jednakże, że analiza akt sprawy wykazała, iż skarżąca w związku z opieką nad matką może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne przyznawane na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym celu skarżąca powinna rozważyć wystąpienie ze stosownym wnioskiem do Prezydenta Miasta G., który w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych winien rozpoznać złożony wniosek z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; publ. Dz. U. z 2014 r., poz. 1443).