III SA/Gd 938/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej rodziny zastępczej niezawodowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 lutego 2016r. K. F. zwróciła się do Starosty - Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. o przeprowadzenie procedury kwalifikacyjnej do zostania zawodową specjalistyczną rodziną zastępczą dla niepełnosprawnej W., zamieszkałej w placówce wychowawczo-opiekuńczej w G.. W dniu 15 kwietnia 2016 r. komisja dokonała analizy zebranej dokumentacji K. F. będących podstawą do wstępnej kwalifikacji kandydata na rodzinę zastępczą do odbycia szkolenia i stwierdziła, że wnioskodawczyni nie uzyskała wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, zgodnie z art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Starosta pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. poinformował K. F. o tym, że nie została zakwalifikowana do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. zatytułowanym "odwołanie" K. F. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w najbliższym możliwym terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniosła, że pismo Starosty należy traktować jako decyzję administracyjną, bowiem posiada minimalną treść decyzji administracyjnej wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., narusza treść art. 43 w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz art. 47 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wskazała również, że gdyby z jakiegokolwiek względu pisma Starosty nie można było uznać za decyzję administracyjną, wówczas domaga się, aby niniejsze pismo potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że przepis prawa materialnego normujący dane uprawnienie musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania spraw np. "przyznaje" "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie odwołująca domaga się rozstrzygnięcia co do odmowy zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, co nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a.. Kwestie rodzin zastępczych niezawodowych reguluje ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, a przewidziane w art. 43 szkolenie kandydatów (kwalifikacja do niego) nie jest rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to tylko wewnętrzna procedura, do której zastosowania nie mają przepisy k.p.a.. Niedopuszczalność odwołania wskazana w art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W danej sprawie zaistniał brak przedmiotu zaskarżenia. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.), a więc gdy jest aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, a nie stanowi np. czynności materialno-technicznej czy pisma wyjaśniającego. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która wg. przepisów prawa materialnego nie może zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła K. F. domagając się "uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji" oraz zobowiązania organu do wydania postanowienia zawierającego wstępną akceptację do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, kiedy pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, od której służy odwołanie, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie dotyczące kwalifikowania do pełnienia funkcji rodziny zastępczej nie jest postępowaniem administracyjnym, - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 11 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak należy traktować pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r., skoro w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest to decyzja administracyjna. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez brak zmiany decyzji organu I instancji pomimo, że niezakwalifikowanie wnioskodawczyni do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, w sytuacji gdy wnioskodawczyni spełniała wszystkie określone w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy warunki niezbędne do pełnienia funkcji rodziny zastępczej stanowi naruszenie prawa materialnego, które winno skutkować zmianą zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 47 w zw. z art. 31 i 32 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a wszystkie te przepisy w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez brak zmiany decyzji organu I instancji, pomimo że niezakwalifikowanie wnioskodawczyni do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej z uwagi na dyskryminacyjne przesłanki oraz poprzez zaniechanie zbadania czy osoba wydająca opinię o skarżącej nie kierowała się uprzedzeniami do niej stanowi arbitralną ingerencję w sferę życia prywatnego wnioskodawczyni. W uzasadnieniu skargi skarżąca stała na stanowisko, że pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, a sposób procedowania pozbawia ją ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z dnia 4 sierpnia 2016 Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako - "k.p.a.") od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia - decyzji. Zdaniem bowiem organu odwoławczego, pismo organu z dnia 15 kwietnia 2016 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej. Dla oceny więc zgodności z prawem kwestionowanego postanowienia wydanego na podstawie przywołanego przepisu k.p.a. konieczne było rozważenie, czy przedmiotowe pismo organu ma charakter decyzji administracyjnej. Jednak przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy podnieść, że pismo (czynność) Starosty z dnia 15 kwietnia 2016 r. była objęta kontrolą tut. Sądu Administracyjnego, gdyż skarżąca niezależnie od złożonego odwołania, wniosła również po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na przedmiotową czynność - w sprawie sygn. akt III SA/Gd 640/169. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności (okoliczność poza sporem). W uzasadnieniu wyroku przedstawiono szczegółowe rozważania dotyczące charakteru spornego pisma (czynności), które wymagają również przywołania w niniejszej sprawie. Przedmiotowym pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., wykonujące zadania w zakresie pieczy zastępczej, poinformowało skarżącą, że w związku ze złożonym przez nią wnioskiem, po zapoznaniu się z opinią psychologiczną z dnia 26 marca 2016 r. i opinią pedagogiczną z dnia 24 marca 2016 r., po dokonaniu wstępnej akceptacji nie została zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Pismo to zostało wydane na podstawie art. 43 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 575, dalej jako "ustawa") i stanowiło tzw. wstępną akceptację spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 43 tej ustawy, kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. Istota powyższego unormowania sprowadza się do tego, że kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji może odbyć szkolenie organizowane przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzone przez ośrodek adopcyjny. Ustawodawca w powyższym przepisie użył słowa "może", co wskazuje na możliwość rozpatrywania fakultatywności odbycia szkolenia. Jednak wykładnia literalna niniejszego przepisu, jak również wykładnia systemowa unormowań ustawy - jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie - pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że odbycie powyższego szkolenia ma charakter obligatoryjny. Występujące w niniejszym przepisie słowo "może" odnosi się do szczególnej sytuacji, gdyż dopiero po uprzednim zaakceptowaniu kandydatury danej osoby uprawnione jest podejmowanie dalszych działań, w tym kierowanie do odbycia przewidzianego ustawą szkolenia. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 44 ust. 1 ustawy, w myśl którego kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub do prowadzenia rodzinnego domu dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny (por. S. Nitecki, A. Wilk, U.w.r. Komentarz, WK 2016, t. 2 do art. 43). Analizowany przepis normuje również to, kiedy możliwe jest skierowanie kandydata do odbycia takiego szkolenia. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy organizator rodzinnej pieczy zastępczej dokona wstępnej akceptacji oceny spełniania warunków umożliwiających pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Tym samym obligatoryjność odbycia szkolenia nie może budzić wątpliwości. Wstępna akceptacja spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy stanowi pierwszy etap procedury kwalifikacyjnej na rodzinę zastępczą niezawodową i ma szczególne doniosłe znaczenie dla dalszego postępowania. W świetle bowiem powołanych przepisów brak wstępnej akceptacji w istocie uniemożliwia ewentualnym kandydatom możliwość pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej i tym samym uniemożliwia realizację ustawowego uprawnienia. Rozdział VI przedmiotowej ustawy określa - zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i sytemu pieczy publicznej. Zgodnie z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy, zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów pieczy zastępczej. Do zakresu działania powiatowego centrum pomocy rodzinie należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. W sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat i innych kwot, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika (art. 182 ust. 3). Natomiast ustawa nie wskazuje formy w jakiej ma nastąpić akceptacja lub brak akceptacji spełnienia warunków z art. 41 ust.1 i 2 u.w.r. Brak jest jednak podstaw do uznania, aby ten akt miał przybrać formę decyzji, gdyż ustawa nie przewiduje w tej sytuacji wydania przez organ decyzji. Następuje to, w ocenie Sądu, w formie czynności, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to bowiem czynność organu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa. Brak akceptacji wstępnej - jak już wskazano powyżej - uniemożliwia skarżącej pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej wobec niemożności wywiązania się z obowiązku posiadania szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Tym samym czynność ta ma charakter władczy i jednostronny, a ponadto jest skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu, a tym samym posiada cechy jakie przypisuje się w orzecznictwie czynnościom określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Czynność ta stanowi uzewnętrznienie spełniania wymogów do bycia rodziną zastępczą niezawodową, której wydanie nastąpiło na skutek złożonego przez skarżąca wniosku. Także w literaturze prawa wskazuje się, że jest to czynność podejmowana przez administrację publiczną, co oznacza przyznaniem ochrony prawnej w postaci wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tak też: cyt. powyżej S. Nitecki, komentarz do art. 42). Skoro pismo Starosty z dnia 15 kwietnia 2016 r. stanowi czynność podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej, to wykluczona jest tym samym możliwość rozstrzygania decyzją administracyjną. Jest przy tym oczywiste, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Takiego upoważnienia odnośnie tzw. wstępnej akceptacji przepisy ustawy nie dają. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Tym samym trafna była ocena organu odwoławczego, że nie można od przedmiotowego pisma (czynności) skutecznie wnieść odwołania, gdyż nie może być ono uznane za decyzję administracyjną. W orzecznictwie sądowym i literaturze prawa utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisie art. 134 k.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Niedopuszczalność ta kwalifikowana jest do przyczyn przedmiotowych. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że złożenie przez skarżącą odwołania od pisma (czynności) było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Rację ma skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie wyjaśnił jak należy traktować pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r., skoro nie jest to decyzja administracyjna. Ponadto, w świetle poczynionych powyżej rozważań, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja dotycząca charakteru spornego pisma, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Jednak należy podkreślić, że ewentualne braki uzasadnienia orzeczenia lub jego wadliwość kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zezwala na uchylenie decyzji (postanowienia) z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego rodzaju naruszeń nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.