III SA/Gd 943/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. D-C i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. Dz. –Cz. oraz A. Cz., decyzją z dnia 27 września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2017 r., odmawiającą przyznania A. Cz. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych w formie terapii behawioralnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił wnioskowanej pomocy, która, jak wynikała z zaświadczenia lekarskiego , powinna być udzielana przez 12 miesięcy w wymiarze 2 godzin dziennie przez 3 dni w tygodniu w postaci indywidualnej terapii behawioralnej w warunkach domowych A. Cz., wymagającej pomocy z powodu autyzmu wczesnodziecięcego. Na ogłoszenie, mające na celu pozyskanie specjalisty mogącego świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze przy wykorzystaniu terapii behawioralnej odpowiedziała jedna osoba z wymaganymi kwalifikacjami, która określiła stawkę za godzinę terapii na kwotę 60 zł brutto. W tej sytuacji organ pierwszej instancji odmówił przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie, bowiem nie dysponował środkami finansowymi, wystarczającymi na zapewnienie wsparcia, stanowiącego przedmiot wniosku. Na 2017 rok organ wnioskował o środki w wysokości 543.526,00 zł, uzyskując jedynie 275.000,00 zł, co nie pozwalało na zaspokojenie wszystkich, najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana w niniejszej sprawie jest decyzją uznaniową, a wyznacznikami ustalenia zasadności przyznania pomocy jest rozmiar potrzeb określonej osoby oraz możliwości finansowe organu. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, zgodnie z zaleceniami Kolegium, jakie jest rzeczywiste żądanie wniosku i zaleceń lekarskich w zakresie ilości godzin (2 godziny dziennie przez 3 dni) oraz miejsca udzielania pomocy (w miejscu zamieszkania). Organ I instancji został zobowiązany przez organ odwoławczy do przedstawienia szczegółowej informacji o wysokości środków finansowych jakimi dysponuje na finansowanie poszczególnych rodzajów pomocy, ze szczególnym uwzględnieniem środków na świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, ze wskazaniem wysokości środków jaką organ dysponuje na daną formę pomocy oraz o ilości środowisk, którym świadczenia z pomocy społecznej w poszczególnych formach przyznano i średniej wysokości przyznanej pomocy. Organ I instancji podał, że wystąpił o środki w wysokości 543.526,00 zł, otrzymując 473.000,00 zł ( II transza wpłynęła w lipcu 2017 r. – po wydaniu decyzji). Ze środków tych zabezpieczono 77.466,00 zł na świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób zaburzeniami psychicznymi, w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych. Kwota ta pozwoliła na zatrudnienie jednego specjalisty, pedagoga-logopedy, który objął pomocą w formie terapii logopedycznej oraz terapii Biofeedback 15 dzieci średnio po 2 godziny tygodniowo. Pozostała kwota 396.234,00 zł została przeznaczona na świadczenie osobom dorosłym specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie uczenia się i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz w zakresie pielęgnacji jako procesu leczenia przez 13 specjalistycznych opiekunek, zapewniającym pomoc 42 podopiecznym, średnio przez 8 godzin tygodniowo. Kolegium wyjaśniło, że ilość posiadanych środków nie pozwalała na przyznanie pomocy w jego wnioskowanej wysokości oraz zgodnie z potrzebami A. Cz.. Kolegium nie ma podstaw do ingerowania w sposób gospodarowania środkami posiadanymi przez organ I instancji, nie ma również prawa do oceny zasadności przeznaczania środków na konkretne cele czy zatrudnianie konkretnych specjalistów. Nie miało też znaczenia, czy wnioskodawcy ponosiliby część kosztów związanych z udzielaniem pomocy, bowiem nie wpływa to na sytuację organu, który w dniu wydania decyzji nie posiadał środków na jej udzielenie. Skarżący I. Dz.-Cz. i A. Cz. wnieśli skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucili naruszenie: – art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 50 ust. 2 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki skarżących w sytuacji, gdy spełniała ona wszystkie przesłanki do przyznania takiej formy pomocy; – art. 50 ust. 2 i ust. 4 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji w przedmiotowej sytuacji w oparciu o przesłankę pozaustawową (brak środków finansowych) mieści się w granicach uznania administracyjnego, gdy w rzeczywistości nie podjęto działań zmierzających do realnego określenia wysokości kosztów związanych z przyznaniem wnioskowanej pomocy i owo uznanie stało się dowolne; – art. 50 ust. 2 i ust. 4 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji stwierdzenia przez organy obu instancji, że córce skarżących przysługują specjalistyczne usługi opiekuńcze - odmowa przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych spełnia kryteria legalności decyzji; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: • niedostrzeżenie przez organ administracyjny, że stan faktyczny sprawy został nienależycie wyjaśniony, co miało istotny wpływ na jej wynik, poprzez brak rzeczywistego ustalenia jakie są możliwości i potencjał Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. w zakresie realizacji świadczenia specjalistycznego usług opiekuńczych, tzn. czy wobec pojawienia się zapotrzebowania na tego typu świadczenie organ otrzymałby środki finansowe z budżetu państwa i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na stwierdzeniu, iż takich środków nie posiada, chociaż w momencie ich przyznawania nie było zapotrzebowania na tego typu świadczenia; • niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przy uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niedostrzeżenie, że czas zamieszczenia ogłoszenia o zleceniu świadczenia usług był zbyt krótki na rzetelne przeprowadzenie postępowania konkursowego; • niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez nieokreślenie i nieobliczenie rzeczywistego kosztu uwzględnienia wniosku i przyznania pomocy, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wysokości odpłatności dokonywanej przez skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i nie pozwoliło na realne określenie możliwości finansowych organu I instancji; • nieujawnienie przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie rzeczywistej stawki w złożonej ofercie i posługiwanie się stawką, która nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i dokumentach znajdujących się w MOPR. Skarżący wskazali, że organ w dniu 6 czerwca 2017 r. zamieścił na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. ogłoszenie o zleceniu świadczenia usługi z zakresu terapii behawioralnej, zakreślając termin do składania ofert do dnia 19 czerwca 2017 roku, a już 3 dni później - tj. 22 czerwca 2017r., wydał decyzję odmawiającą przyznania pomocy, argumentując, że zgłosiła się tylko jedna osoba, która wskazała stawkę zaporową dla możliwości finansowych organu. Skarżący wskazali , że czas na poszukiwanie specjalisty nie mógł być tak ograniczony. Zaprzeczyli, jakoby jedyna oferta, która wpłynęła, zawierała stawkę 60 zł brutto za godzinę. Przedłożyli ofertę U. L., określającą stawkę godzinową na poziomie 37 zł brutto za godzinę. Wskazali, że przed złożeniem oferty proponowano różne kwoty odpłatności i 60 zł brutto było jedną z wymienionych, ale ostatecznie oferta została złożona na kwotę 37 zł brutto za godzinę. Organ zataił fakt wpłynięcia takiej oferty i rzeczywistej proponowanej kwoty. Ponadto zostaliby obciążeni odpłatnością na poziomie 55 %, wobec czego odpłatność kształtowałaby się na dużo niższym poziomie, niż wskazywano. Organ nie rozważył, na jakim poziomie rzeczywiście kształtowałaby się odpłatność za wnioskowaną pomoc i czy w tej sytuacji środki finansowe organu faktycznie nie pozwalały na zatrudnienie specjalisty. Zdaniem skarżących organ nie podjął rzeczywistych działań, aby pozyskać środki finansowe na zapewnienie wnioskowanej pomocy. Organ stwierdził jedynie, że nie posiada dodatkowych funduszy na zatrudnienie specjalisty. Wniosek o przyznanie terapii behawioralnej jest dotychczas jedynym takim przypadkiem, dlatego organ nie może posiadać środków na ten cel, albowiem planując wydatki nie brał pod uwagę konieczności poniesienia takiego wydatku. W tej sytuacji, zasadne byłoby wystąpienie do wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego o przyznanie dodatkowych funduszy na zrealizowanie zadań, tym bardziej że pojawiła się potrzeba zrealizowania zadania, którego wcześniej nie było. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz.1769 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" wynika, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa ( art. 18 ust. 2 ustawy). Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy , specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Nie budziło żadnych wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art.50 ust. 2 ustawy jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Należy zgodzić się też z organem odwoławczym, że uzasadnienie takiej decyzji musi precyzyjnie wskazywać, dlaczego organ wydał rozstrzygnięcie w takim a nie innym brzmieniu oraz pozwalać na dokładne ustalenie przesłanek, jakimi organ się kierował. Zasadne też jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie istotny był zarówno rozmiar potrzeb określonej osoby , jak też możliwości finansowe organu administracji. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy poprzestał na konstatacji, że organ pierwszej instancji nie dysponuje środkami na przyznanie przedmiotowej pomocy. Stanowiska takiego Sąd jednak zaaprobować nie może. W przypadku wydawania decyzji o charakterze uznaniowym na organie administracji ciąży obowiązek szczególnie starannego sporządzenia jej uzasadnienia, zwłaszcza gdy decyzja ta jest dla strony negatywna. Obowiązki organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego są większe w zakresie uzasadnienia decyzji, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby Sąd był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji organów obu instancji wymagań tych nie spełniają. Pamiętać należy, że wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy złożony został w styczniu 2017 r., czyli na początku roku, w którym środki są rozdysponowywane. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w istocie odmowa przyznania pomocy podyktowana była niedostateczną ilością środków, posiadanych przez organ pierwszej instancji. Organ ten , w wydanej w dniu 22 czerwca 2017 r. decyzji stwierdził, że wystąpił do Wojewody o środki w wysokości 543.526 zł, uzyskując na cały rok 275 000 zł. Do tej ostatniej wielkości organ pierwszej instancji odnosił się stwierdzając, że brak mu środków do przyznania przedmiotowej pomocy, bowiem posiadane środki rozdysponować należy na specjalistyczne usługi opiekuńcze głównie dla samotnie zamieszkujących osób dorosłych i na specjalistyczne usługi dla dzieci, ale nie przy wykorzystaniu terapii behawioralnej. Z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji czynił jakiekolwiek starania o pozyskanie dodatkowych funduszy na wcześniej niezgłaszane cele oraz by czynił starania w celu ustalenia, czy – a jeżeli tak – to kiedy - otrzyma pozostałą wnioskowaną kwotę. Nie jest to bez znaczenia, bowiem organ pierwszej instancji na etapie postępowania odwoławczego poinformował organ odwoławczy, że już w lipcu 2017 r. , czyli w miesiącu następującym po miesiącu, w którym wydał decyzję, otrzymał II transzę środków w wysokości 198 700 zł, którą następnie rozdysponował. Na podstawie tej informacji organ odwoławczy w wydanej decyzji uznał, że stanowisko organu pierwszej instancji o braku środków na udzielenie wnioskowanej pomocy znajduje oparcie w rzeczywistej sytuacji finansowej organu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uzyskał określoną kwotę na pomoc udzielaną w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. To w gestii organu było tej kwoty rozdysponowanie. Sytuacja, kiedy środki na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb nie są wystarczające nie zwalnia jednak organu od szczegółowego i przekonującego wyjaśnienia w decyzji uznaniowej , dlaczego uznał potrzeby konkretnego wnioskodawcy za mniej ważne od potrzeb osób, której pomocy takiej udzielił. Nie jest wystarczające jedynie podanie, że organ posiadane środki przeznacza na sfinansowanie specjalistycznych usług opiekuńczych, ale nie przy wykorzystaniu terapii behawioralnej. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji uchylił się od udzielenia odpowiedzi na zadane przez organ ten pytanie dotyczące średniej wysokości przyznanej pomocy. Dopiero dysponując taką wielkością, a także wysokością kwoty, którą należałoby przeznaczyć na terapię behawioralną ( z uwzględnieniem obciążenia odpłatnością rodziców A.C.), można byłoby rzetelnie ocenić, czy możliwe jest przeznaczenie posiadanych środków na wnioskowaną pomoc albo że przeznaczenie ich na ten cel nie jest możliwe. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji stwierdził, że koszt jednej godziny terapii, jakiej powinna zostać poddana A. Cz., to 60 zł. Informacji tej organ nie poparł żadnym dokumentem, mimo że kwota ta wynikać miała z odpowiedzi na ogłoszenie organu, zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Skarżący wielkość tej kwoty kwestionują zarzucając, że koszt godziny terapii behawioralnej miał wynosić 37 zł, co uzasadniają dołączoną do skargi ofertą U. L.. Mimo że ta ostatnia oferta nie mogła być podstawą ustaleń organu pierwszej instancji , bowiem opatrzona została datą 6 lipca 2017 r., to jednak pochodzi ona od tej samej osoby, której oferta jako jedyna wypłynęła w odpowiedzi na ogłoszenie organu, a zaproponowana w niej kwota jest niższa od wskazywanej przez organ. Z uwagi na brak dołączenia do akt administracyjnych oferty, na podstawie której ustaleń dokonywał organ pierwszej instancji, nie sposób odeprzeć zarzutów skargi dotyczących nierzetelności ustaleń tym zakresie. Poprzestanie przez organy na stwierdzeniu, że posiadane przez organ środki nie wystarczają na pokrycie kosztów wnioskowanej pomocy, bez rzetelnej analizy możliwości przyznania tej pomocy oraz bez przedstawienia powodów, dla których potrzeby innych osób uznane zostały za mające pierwszeństwo przed potrzebami A. Cz. wykluczają uznanie, że decyzje zostały wydane bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.