III SA/Gd 949/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. H. 225,67 (dwieście dwadzieścia pięć złotych sześćdziesiąt siedem groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania J. H. zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz za okres od dnia 15 maja 2014 r. do nadal. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ przywołał art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 183), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 1-10, art. 23, art. 26 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna (Dz. U. z 2014r., poz. 567). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku. Stwierdzono, że wnioskodawca nie sprawuje osobiście opieki nad matką. W związku z przeprowadzonym środowiskowym wywiadem rodzinnym ustalono, że bezpośrednio opiekę nad T. H. sprawuje żona wnioskodawcy. Synowa – S. H. - nie pracuje zawodowo; pobiera emeryturę z KRUS z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego. J. H. nie posiada ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, pomimo, że tytuł do tego posiada przy ubezpieczeniu zdrowotnym żony w KRUS. J. H. wniósł odwołanie od ww. rozstrzygnięcia. Nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji podając, że wywiad przeprowadzono pod nieobecności i bez wiedzy strony. Nie kwestionuje, że żona pomaga mu w wielu czynnościach przy matce. Matka wstydzi się syna, gdy jest obecny przy czynnościach higieny intymnej. Wskazał, że kupuje matce leki, pampersy, opał, środki spożywcze i środki higieny osobistej. Czasem w związku z koniecznością wyjazdu do miasta, matka pozostaje pod opieką domowników. Podał, że w domu mieszkają też inne dorosłe osoby wspomagające go w opiece. Nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu przy ubezpieczeniu żony w KRUS. Podnosił, że spełnia wszelkie przesłanki uprawniające do przyznania przedmiotowego zasiłku. W następstwie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał m.in. art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ, powołując regulację ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, wyjaśnił jakie są warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osób. które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r.. Dalej Kolegium podało, że z załączonego zaświadczenia KRUS wynika, że J. H. nie jest zgłoszony do ubezpieczenia społecznego ani zdrowotnego oraz nie figuruje w kartotece emerytalno - rentowej jako członek rodziny przy pobierającej świadczenie małżonce S. H. Wyjaśniono, że przesłanką odmowy przyznania zasiłku stałego nie mógł być jakikolwiek związek sytuacji faktycznej strony z ubezpieczeniem w KRUS. Dla rozpatrzenia sprawy nie miało też znaczenia znajdujące się w aktach oświadczenie strony z dnia 28 maja 2012r. wskazujące, że źródłem dochodu J. H. jest gospodarstwo rolne, nawet jeśli okoliczność ta wykluczała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wg. przepisów obowiązujących na dzień 31 grudnia 2012 r. Dotyczy bowiem okresu nie związanego wprost z niniejszą sprawą. Organ stwierdził, że opieka nad matką sprawowana jest przez wszystkich członków rodziny. W związku z tym nie ma przeszkód, by wnioskodawca nie mógł podjąć zatrudnienia, biorąc pod uwagę możliwość zorganizowania opieki nad matką pod jego nieobecność i powierzenia opieki pozostałym członkom rodziny. Dalej podano też, że opis czynności podejmowanych przy matce związanych z. opieką (np. robienie zakupów) nie odbiega od zwykłych czynności domowych, które są podejmowane także przez członków innych rodzin. Kolegium uznało, że ustalenia środowiskowego wywiadu rodzinnego były prawidłowe. Nie było więc podstaw do przyznania zasiłku. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. H. zakwestionował ustalenia organu. Podniósł, że pozostali członkowie rodziny nie są w stanie podjąć się opieki nad jego matką. Żona jest chora i sama wymaga opieki. Pomaga mu w codziennych czynnościach związanych tylko z higieną matki oraz przygotowywuje posiłki. Córka zajmuje się swoim trzymiesięcznym dzieckiem. Twierdził, że jest jedyną osobą w domu, która może zająć się 91- letnią matką. W miarę możliwości jest sprawny fizycznie i pomaga m.in. w zmianie pampersów, pościeli, posadzeniu matki na krześle. Zdaniem skarżącego należy mu się zasiłek. Przed zmianą przepisów otrzymywał zasiłek, a jego sytuacja życiowa i finansowa nie zmieniła się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia z dnia 30 czerwca 2014 r. odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Skarżący domagał się przyznania mu zasiłku dla opiekuna w związku z utratą przez niego z dniem 1 lipca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu wygaśnięcia z mocy prawa decyzji Wójta Gminy z dnia 13 czerwca 2011r. Nr [...] przyznającej mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. H. Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014, poz. 567, zwana dalej " ustawą"), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014r., określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona w związku wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, w którym orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) - na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynikało, że przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje ( art. 2 ust. 2): 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 grudnia 2012 r. miał następujące brzmienie: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn.zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. " Zauważyć należy, że w cytowanym art. 2 ust. 2 pkt 1 użyto zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki. W związku z tym zróżnicowaniem, w analizowanej ustawie przewidziano odmienne środki dowodowe służące weryfikacji tych przesłanek przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna na dany okres. Odnoście pierwszego z wymienionych okresów wskazano bowiem na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1). (...) Skoro w odniesieniu do pierwszego z wymienionych okresów przewidziano uproszczoną formę dowodzenia w postaci oświadczenia, którego odebranie nie jest ponadto obowiązkowe, to przyjąć należy, że w tym okresie zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego uprzednio bezterminowo decyzją, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r." Zacytowane wyżej stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1186/14 ( publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że pogląd, iż zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji świadczenia, które wygasło na skutek wprowadzenia niezgodnej z Konstytucją regulacji, jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wynika z powyższego, że odnośnie prawa do zasiłku na okres od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, organ rozpoznając wniosek powinien oprzeć się na złożonym przez stronę oświadczeniu, nie może natomiast prowadzić ustaleń odnośnie spełniania warunków do otrzymania świadczenia za ww. okres. W przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy muszą oni nadto złożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ustawy. Jak wynika z treści art. 5 ust. 3 i 7 ustawy, w przypadku ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia wejścia w życie ustawy, poza złożeniem przez wnioskodawcę oświadczenia, organ zobowiązany jest nadto dokonać ustaleń w formie wywiadu środowiskowego i oceny odnośnie faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia 13 czerwca 2011r. Nr [...] przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. H. od dnia 13 czerwca 2011 r. na stałe. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że skarżący spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy, uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym, że opiekuje się swoją matką, w związku z czym nie podejmuje lub rezygnuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna było stwierdzenie, że skarżący nie sprawuje opieki na swoja matką w taki sposób, że uniemożliwia to podjęcie przez niego zatrudnienia. Takie stanowisko zostało oparte na podstawie ustaleń dokonanych w toku postępowania, w tym przeprowadzonego z matką skarżącego wywiadu środowiskowego. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że mankamentem decyzji organów orzekających w sprawie jest brak wykazania w uzasadnieniu z jakich przyczyn uznały, że skarżący kryteria określone w art. 17 ustawy o świadczenia rodzinnych spełniał na dzień wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego tj. 13 czerwca 2011r., natomiast w dniu wydawania decyzji z dnia 30 czerwca 2014 r. a następnie 8 września 2014 r. kryteriów tych już nie spełniał. Tymczasem brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie mającym znaczenie dla oceny wniosku skarżącego, w okresie od dnia wydania decyzji przyznającej świadczenie do dnia 31 grudnia 2012 r. nie uległo zmianie. Nie wykazano również, że ustalenia decyzji z 13 czerwca 2011 r. były błędne, bądź by zaistniały jakiekolwiek szczególne okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie o nadużyciu przez skarżącego przyznanego mu wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie wykazano zatem, że nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego względem sytuacji skarżącego, jaka istniała w dacie, gdy przyznawano mu świadczenie. Należy przy tym zauważyć, że skarżący podnosi, iż sytuacja ta nie uległa żadnej zmianie. Takie działanie organów stanowi naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co uznać należy również za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu zmianie uległy określone okoliczności faktyczne, czy też zmianie uległa wykładnia powołanego przepisu, organy winny temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skoro okolicznością sporną w toku postępowania, co wynika z treści odwołania i skargi, było ustalenie czy skarżący, jak sam konsekwentnie twierdzi, opiekuje się swoją matką, to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej należało tak zebrać materiał dowodowy aby kwestia ta wyjaśniona została wszechstronnie, stosownie do wymogów zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a.. Przyjmując, że skarżący nie opiekuje się matką, organy oparły się głównie na ustaleniach dokonanych w toku przeprowadzonego z matką skarżącego wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu oparcie rozstrzygnięcia głównie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas wywiadu środowiskowego, wobec twierdzeń skarżącego, może stanowić niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wywiad ten został bowiem przeprowadzony w dniu 11 czerwca 2014 r. wyłącznie z matką skarżącego, która jest osobą w podeszłym wieku (91 lat) i jest osobą niepełnosprawną. W czasie przeprowadzania wywiadu obecna była również wnuczka A. R., która chwilowo przebywała w miejscu zamieszkania skarżącego. Wyjaśnień dotyczących powyższej kwestii nie złożył natomiast ani skarżący, jak również opiekująca się matką, zdaniem organu I instancji, jego żona. Tymczasem skarżący twierdzi, że żona, ze względu na stan jej zdrowia, nie może wykonywać wielu czynności związanych z opieką nad matką, a związanych z koniecznością podnoszenia niepełnosprawnej osoby. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa materialnego, przy czym organy winny mieć na uwadze fakt, że do dnia 13 września 2013 r. skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego. Nadto organy winny usunąć naruszenie przepisów postępowania poprzez właściwe zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego, w tym należy uzupełnić wywiad środowiskowy przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej na okoliczność, czy skarżący sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponieważ skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1025, z późn. zm.) - zasądzić od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt II wyroku ), które sprowadzają się do kosztów dwukrotnego przejazdu skarżącego samochodem do siedziby Sądu na rozprawę w wysokości 225,67 zł. Zgodnie z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) maksymalna wysokość stawki za 1 km przebiegu pojazdu samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm³ wynosi 0,8358 zł. We wniosku skarżący wniósł o zwrot kosztów przejazdu do Sądu własnym samochodem o pojemności skokowej silnika 1100 cm³ (270 km x 0,8358 zł x 2 = 225,67 zł).