III SA/Gd 959/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 9 sierpnia 2013 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 31 marca 2006 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) przyznano I. B. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 144 zł miesięcznie poczynając od dnia 1 marca 2006 r. Przedmiotowa decyzja w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia została następnie zmieniona decyzją z dnia 27 października 2006 r. W dniu 11 lipca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynęła informacja z Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych stwierdzająca, że I. B. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2007 r. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. zmieniono ww. decyzję z dnia 31 marca 2006 r. W treści decyzji zapisano, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działając z upoważnienia Burmistrza "od dnia 1 maja 2007 r. odstępuje od dalszego świadczenia zasiłku pielęgnacyjnego". W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 163 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W dniu 11 lipca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynęła zaś informacja z Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych stwierdzająca, że I. B. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2007 r. W związku z ww. okolicznościami zaszła konieczność zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W odwołaniu od ww. decyzji I. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bądź zmianę zakwestionowanej decyzji w ten sposób, że organ odstępuje od dnia 9 sierpnia 2013 r. (daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) od dalszego świadczenia zasiłku pielęgnacyjnego. Zakwestionowanej decyzji odwołująca się zarzuciła: - naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję przyznającą świadczenie z mocą wsteczną; - naruszenie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez oparcie zakwestionowanej decyzji na piśmie Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, któremu to dokumentowi nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego; - naruszenie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niekontrolowanie przez organ w czasie pobierania przez odwołującą świadczeń rodzinnych czy jest ona w dalszym ciągu uprawniona do pobierania tego świadczenia. Decyzją z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - w pkt 1 uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 sierpnia 2013 r. w całości; - w pkt 2 orzekło o uchyleniu ww. decyzji z dnia 31 marca 2006 r., zmienionej decyzją z dnia 27 października 2006 r. w części przyznającej I. B. świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 maja 2007 r.; - w pkt 3 odmówiło przyznania tego świadczenia w okresie od dnia 1 maja 2007 r. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 6, art. 30 ust.2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w realiach rozpatrywanej sprawy koniecznym stało się uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 maja 2007 r. Od tej daty strona jest bowiem osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji winien przywołać art. 30 ust. 2 pkt 1 a zatem przepis odnoszący się do nienależnie pobranych świadczeń. W przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego obowiązkiem organów jest bowiem wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Z akt sprawy wynika, że strona pobierała równocześnie ww. świadczenia. Była ponadto pouczona (art. 16 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium (które w tej materii odwołało się do poglądu zaprezentowanego przez Stanisława Niteckiego w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 213/09) uchylenie decyzji z powodu pobrania nienależnego świadczenia musi mieć konsekwencje od momentu zaistnienia przesłanki uzasadniającej podjęcie takiego rozstrzygnięcia ponieważ taka decyzja będzie stanowiła podstawę domagania się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze na ww. decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I.B. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, to jest punktów 2 i 3 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, to jest punktów 2 i 3. Zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła: - rażące naruszenie art. 138 § 1 i § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o decyzji organu pierwszej instancji nie będącej przedmiotem odwołania; - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W uzasadnieniu skargi I. B. wskazała m.in., że organ odwoławczy wydał decyzję rozstrzygającą o decyzji organu pierwszej instancji, która nie była przedmiotem odwołania. Organ uchylił bowiem decyzję z dnia 31 marca 2006 r. (punkt 2 decyzji organu odwoławczego), która nie została przez skarżącą zakwestionowana. Wydając ww. rozstrzygnięcie organ odwoławczy naruszył również art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Treść zaskarżonej decyzji stanowi bowiem podstawę do nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w okresie od 2006 r. do dnia wydania decyzji. Jest to zatem rozstrzygnięcie wydane na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy uprawnień strony do zasiłku pielęgnacyjnego a nie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2014 r., uchylająca decyzję Burmistrza z dnia 9 sierpnia 2013 r. w całości i orzekająca o uchyleniu od dnia 1 maja 2007 r. decyzji Burmistrza z dnia 31 marca 2006r. przyznającej skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144 zł miesięcznie od 1 marca 2006 r., zmienioną decyzją z dnia 27 października 2006 r., w zakresie wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł od 1 września 2006 r., odmawiająca z dniem 1 maja 2007 r. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy nieprawidłowo używa w pkt 2 i 3 decyzji określenia "w okresie od dnia" i "w tym okresie", podając jedynie datę początkową rozpoczęcia terminu, z którym następuje uchylenie ww. decyzji oraz odmowa przyznania świadczenia. Niezależnie od powyższego uchybienia decyzje administracyjne obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy obu instancji był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy nie wyjaśnia znaczenia użytego w nim pojęcia nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie to zdefiniowane jest bowiem w art. 30 ust. 2 ustawy, który zawiera cztery odrębne jednostki redakcyjne (punkty), określające niezależne od siebie przesłanki uznania świadczenia za nienależne. Jeśli organ administracji zamierza uznać określone świadczenie za nienależne, jego obowiązkiem jest wskazanie w decyzji, z którego z punktów art. 30 ust. 2 ustawy ta nienależność wynika, czego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, LEX nr 591223, wyrok NSA z dnia 10.07.2009 r. sygn. I OSK 1501/08, LEX nr 554913). Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej i nakładającego na organ administracji obowiązek przytoczenia stosowanych przepisów prawa i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, to i tak dokonanego rozstrzygnięcia nie można zaakceptować, mając na względzie zebrany w aktach materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przywołać należy w tym miejscu argumentację prawną powołaną przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt III SA/Gd 640/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) na tle podobnie brzmiących unormowań ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tego wyroku odnoszącego się do sytuacji uznania za nienależne świadczeń pielęgnacyjnych pobranych w okresie, gdy skarżącej przyznano emeryturę z datą wsteczną wskazano, że "...skarżąca nie mogła poinformować organu wypłacającego świadczenia rodzinne o przyznaniu jej emerytury wcześniej, niż uprawomocniła się decyzja ZUS... Dopiero od tego momentu można rozważać, czy z uwagi na przyznanie skarżącej emerytury świadczenia pobrane przez nią można uznać za pobrane nienależnie. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja ZUS ... przyznała skarżącej emeryturę za okres wcześniejszy". Stanowisko powyższe należy uznać za całkowicie trafne. Okolicznością wykluczającą, zdaniem organów, możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego był fakt przyznania skarżącej przez organ emerytalny dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego z dniem 1 maja 2007 r. straciła ona uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis w tym zakresie jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. O ustaleniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego można mówić jednakże dopiero w przypadku wydania prawomocnej decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika czy taka decyzja została faktycznie wydana, a jeśli tak to kiedy została doręczona skarżącej i stała się prawomocna. Organy administracji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając na informacji z ZUS, dotyczącej daty od której przysługuje skarżącej świadczenie. Wskazać należy, że zgodnie z art.118 ust. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 1440 ze zm.) od decyzji organu rentowego przysługują osobie zainteresowanej środki odwoławcze określone w odrębnych przepisach. Takimi odrębnymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), który w art. 477 z ind. 9 § 1 stanowi, że odwołania od decyzji organów rentowych wnosi się na piśmie do organu, który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ, w terminie miesiąca od doręczenia odpisu decyzji. Zatem dopiero od daty uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie dodatku pielęgnacyjnego można by mówić o obciążającym stronę obowiązku poinformowania o niej organu przyznającego zasiłek pielęgnacyjny. Nadto z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że skarżąca jedynie podpisała w dniu 16 marca 2006r. zawarte we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczenie, że "osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, co zważywszy na datę złożonego oświadczenia było zgodne z prawdą. W tej sytuacji do organu należy ocena czy skarżąca została pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od momentu stwierdzenia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. W reasumpcji stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci nie tylko wymienionego powyżej art.107 § 3 k.p.a. lecz także art. 7, 77 i 80 k.p.a. – nakazujących organom administracji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Rzeczą organów prowadzących postępowanie będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięcie decyzją kwestii nienależności pobieranego przez skarżącą świadczenia i w przypadku oparcia decyzji na art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie, czy i kiedy została wydana decyzja przyznająca skarżącej dodatek pielęgnacyjny oraz kiedy stała się prawomocna. Są to bowiem okoliczności istotne z punktu widzenia stosowania powołanych przepisów. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.