III SA/Gd 980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 501/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi "A" Spółki z o.o. w K., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 11 lutego 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi, na podstawie m.in. art. 129 ust. 2 , art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ( Dz.U. nr 201, poz.1540) umorzono postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Podstawą wyroku było uznanie przez Sąd , że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jako nienotyfikowany przepis techniczny, nie mógł być stosowany. W tej sytuacji, skoro spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia w dniu 6 sierpnia 2009 r., czyli pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to należało rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisów tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2015r. , sygn. akt II GSK 1645/15 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Izby Celnej. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że orzeczenie , mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. NSA zauważył, że dopiero w skardze do WSA spółka podniosła zarzut, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia - art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych - jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Kwestia ta nie była artykułowana w postępowaniu administracyjnym i organ tym problemem się nie zajmował. Następnie w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego TSUE wydał wyrok w połączonych sprawach C-213/11, 214/11, C-217/11 i orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" , a wskazał na konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż. NSA stwierdził, że choć TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego, to należy mieć na uwadze specyfikę działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd nie może zastąpić organu w realizacji powierzonych mu zadań , a jego rolą jest przeprowadzenie kontroli i oceny działań organu. Sąd dokonał dodatkowych istotnych ustaleń faktycznych, które błędnie potraktował jako element podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie, czy konkretne przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów będzie wymagało poczynienia szeregu ustaleń, a dopiero potem możliwe będzie stwierdzenie, czy przepisy ustawy, w tym art. 129 ust. 2 tego aktu, mają charakter techniczny. Nieuprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że z przepisów u.g.h. można było zrekonstruować normę pozwalającą na zastosowanie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych wobec wyłączenia stosowania art. 129 ust. 2 u.g.h. Wadliwa interpretacja orzeczenia TSUE doprowadziła jednak WSA do prawidłowego rozstrzygnięcia - uchylenia decyzji organów obu instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ( tj. Dz.U. z 2015 r. , poz.612) , umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ stanął na stanowisku, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym przepis art. 129 ust. 2, nie miały charakteru technicznego. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 129 ust. 2 oraz art. 118 w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych ( tj. Dz.U. z 2016 r. , poz.471 ), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 2010 r. do 2.09.2015r. stanowił, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. W myśl art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zmienionego ustawą z dnia 12.06.2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1201), notyfikowaną Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL , która weszła w życie 3.09.2015 r., postępowania w sprawie udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Organ przytoczył stanowisko NSA , zawarte w wyroku z dnia 13 października 2015r. sygn. akt II GSK 1645/15. Następnie wyjaśnił, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zastosowany uprzednio w sprawie nie był notyfikowany i został z dniem 3.09.2015 r. z ustawy usunięty. Aktualnie (od 3.09.2015r.), kwestie wydawania zezwoleń reguluje art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który stanowi, że postępowania w sprawie udzielania zezwoleń (...) wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Organ wyjaśnił, że w sytuacji zmiany stanu prawnego i usunięcia spornego przepisu art. 129 ust. 2 z ustawy o grach hazardowych niemożliwa była realizacja zaleceń sądów administracyjnych co do oceny technicznego charakteru tego przepisu, a ponadto stała się ona zbędna. Wobec obowiązywania nowego art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, uprzednio notyfikowanego Komisji Europejskiej, zakończona procedura notyfikacji świadczy o możliwości skutecznego zastosowania obowiązującego przepisu ustawy w prowadzonych postępowaniach. W związku z tym organ uznał, że zarzuty strony są nieaktualne wobec obowiązywania notyfikowanego przepisu ustawy. Skupiają się one bowiem na ustaleniach sądów administracyjnych, dotyczących działań organów w ramach spraw zakończonych decyzjami z 2010 r. w oparciu o nienotyfikowany przepis, nie obowiązujący od 3.09.2015r. "A" Sp. z o.o. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 8, art. 129 ust. 2 oraz art. 118 ustawy o grach hazardowych ( Dz.U z 2016 r. poz.471 ze zm.- u.g.h. po nowelizacji) w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ( Dz.U z 2009 r. nr 201, poz1540- u.g.h. sprzed nowelizacji), poprzez błędne przyjęcie, że do wniosku strony należy stosować przepisy ustawy po nowelizacji, w sytuacji gdy strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i powinny mieć do niego zastosowanie poprzednio obowiązujące normy, zwłaszcza, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 12.06.2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych nie regulują zasad stosowania art. 129 ust. 2 ustawy do postępowań wszczętych przed datą wejścia w życie tej normy. Zdaniem skarżącej art. 129 ust. 2 u.g.h., stanowiący podstawę decyzji, nie powinien być stosowany w niniejszej sprawie. Organ nie dokonał przy tym ewentualnej oceny techniczności art. 129 ust. 2 .g.h. sprzed nowelizacji. Skarżąca wskazała, że jej wniosek powinien być rozpoznany w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego złożenia. Z żadnego przepisu ustawy nowelizującej ustawę o grach hazardowych nie wynika bowiem, że do wspomnianej sytuacji można stosować art. 129 ust. 2 u.g.h.po nowelizacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w dniu 6 sierpnia 2009 r. , czyli po rządami obowiązującej do dnia 31 grudnia 2009 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.). Ustawa ta dopuszczała gry na automatach o niskich wygranych, które mogły być prowadzone na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy dla podmiotów, będących właścicielami automatów na okres 6 lat. Ustawa z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwana dalej "ustawą sprzed nowelizacji", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. , w art. 129 ust. 2 stanowiła, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 501/12 , od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 1645/15, dotyczył decyzji umarzających postępowanie w sprawie wydania skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych , których podstawą wydania był m.in. przepis art. 129 ust. 2 ustawy sprzed nowelizacji. W dniu 3 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych ( Dz.U. z 2015 r. poz.1201), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Została ona notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL. Przepisem art. 1 pkt 33 ustawy zmieniającej zmieniono m.in. przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który otrzymał następujące brzmienie: "Postępowania w sprawie udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się." Z żadnego z przepisów ustawy zmieniającej nie wynika, by do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie automatów do gier o niskich wygranych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, należało stosować przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca zasadę taką wprowadziła natomiast - przepisem art. 5 - wobec postępowań, w których minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra lub zakład są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy. Skarżąca sama w skardze zwraca uwagę na fakt, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nie regulują zasad stosowania art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w postępowaniach wszczętych przed datą wejścia w życie tej normy. Skoro ustawa zmieniająca nie normuje tej kwestii, to do wniosku skarżącej zastosowanie będą mieć przepisy ustawy o grach hazardowych po nowelizacji, czyli obowiązujące w dniu orzekania. Skarżąca nie kwestionowała, że obecnie obowiązujący przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych był notyfikowany Komisji Europejskiej, na co wskazywał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wcześniej obowiązujący przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ( sprzed nowelizacji) , nienotyfikowany Komisji Europejskiej, został usunięty. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zmiana stanu prawnego spowodowała, że zbędne stało się czynienie rozważań dotyczących oceny technicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 ustawy sprzed nowelizacji. Wobec obowiązywania w dacie wydania decyzji nowego art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, uprzednio notyfikowanego Komisji Europejskiej, rozstrzygnięcie należało oprzeć na jego treści. Skoro zaś notyfikowany Komisji Europejskiej przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nakazuje umorzenie postępowań w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie, nie narusza prawa. Nie było też żadnych podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił.