III SA/Gd 99/06

Sygn. akt III SA/Gd 99 / 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie WSA Felicja Kajut WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 17 listopada 2005r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 18 października 2005r., nr [...]. Decyzją z dnia 19 października 2005 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego [...], na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 3 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 16/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 1997 r., Nr 2, poz. 9) i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z 2001 r., Nr 67, poz. 712) odmówił W. B. wypłacenia wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1 kwietnia 1997 r. do dnia 11 września 2002 r.; nadto organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 20 marca 1998 r. w sprawie przyznania w/w równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wydanej na podstawie § 10 wspomnianego zarządzenia oraz uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] nr [...] z dnia 13 sierpnia 2001 r. w sprawie przyznania powyższego równoważnika, wydanej na podstawie § 3 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując stan faktyczny sprawy oraz wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia zarówno organów penitencjarnych jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2005 r. wydany w sprawie 3 II SA/Gd 680/03 wskazał, iż należało wszcząć postępowanie w sprawie pierwszego wniosku strony o wypłatę równoważnika z dnia 27 stycznia 2003 r.; strona w swoim wniosku wskazała bowiem na nowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na publikacje w czasopiśmie Forum Penitencjarne Nr 9/2002. W ocenie organu powoływane orzeczenie zostało wydane już po dacie wydania decyzji ustalających prawo do równoważnika i określających jego wysokość; nowa wykładnia przepisu nie jest zaś ani dowodem w sprawie jak i okolicznością faktyczną. Nadto organ podał, iż analizując całokształt materiału dowodowego stwierdził, iż nie był władny do rozstrzygania zgodności przepisu wykonawczego z ustawą o Służbie Więziennej. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. nie przewiduje wyrównania równoważników wypłaconych funkcjonariuszom w oparciu o poprzednie rozporządzenia. W odwołaniu od w/w rozstrzygnięcia W. B. wniósł o jego uchylenie wskazując, iż nie zgadza się z uzasadnieniem przedmiotowego aktu. Decyzją z dnia 17 listopada 2005 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, wskazując, iż powoływane przez odwołującego okoliczności nie mogły być znane organowi I instancji; nadto nie istniały one w toku postępowania zakończonego przyznaniem równoważnika w oparciu o przepisy w/w zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. W ocenie zaś organu odwoławczego orzecznictwo sądowe nie może stanowić nowych okoliczności faktycznych bądź dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Co więcej, organ podniósł, iż nie odniósł się do merytorycznego żądania strony w zakresie wyrównania równoważnika pieniężnego, rozpoznając sprawę w zakresie możliwości wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. B., zarzucając zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej, wniósł o uchylenie w/w decyzji. W uzasadnieniu skargi powołując dotychczasowy przebieg sprawy, art. 93 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141 skarżący wskazał, iż podstawą decyzji administracyjnej nie mogło być w/w zarządzenie Ministra Sprawiedliwości. W opozycji bowiem do postanowień art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zakreślającego kryterium przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania dla każdego funkcjonariusza, zarządzenie w § 3 ust. 2 wprowadza kolejne, nieznane ustawie zróżnicowanie funkcjonariuszy poprzez pojęcie "funkcjonariusz samotny", któremu wypłaca się tylko połowę równoważnika. Tym samym wydane decyzje naruszają prawo i z tego względu winny być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej. Skarga jest zasadna, jednakże podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż w sprawie zasadną jest ocena działania organów Służby Więziennej patrząc przez pryzmat zasady wyrażonej w dyspozycji art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Realizacja przedmiotowej zasady uzależniona jest w głównej mierze od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. i to zarówno zasad ogólnych jak i rozwiązań przyjętych w przepisach szczególnych. Co ważne, przy wyborze określonych następstw prawnych ustalonego stanu faktycznego należy uwzględniać w sprawie słuszny interes strony, nie przyznając prymatu interesowi społecznemu; w razie wątpliwości sprawę rozstrzygać należy na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Nadto z uwagi na stan faktyczny sprawy, przy ocenie postępowania organu penitencjarnego należy mieć w głównej mierze na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2005 r.; w świetle bowiem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wytyczne te wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżeniu. Uwzględnieniu powinna również podlegać prawidłowość oraz kolejność czynności podejmowanych w toku postępowania przez organy administracji. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia Sąd, uchylając decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 2 kwietnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 10 marca 2003 r., wydaną w następstwie wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2003 r. wskazał wyraźnie, iż postępowanie organów naruszyło dyspozycję art. 149 § 2 k.p.a.; organy dokonały bowiem merytorycznej oceny przyczyn wznowienia postępowania w pierwszej kolejności przed wydaniem rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania. Nadto Sąd w przedmiotowym wyroku jednoznacznie nie przesądził charakteru wniosku skarżącego; nakazał jedynie właściwemu organowi po skompletowaniu akt administracyjnych sprawy dokonanie oceny złożonego wniosku pod kątem zawartych w nim żądań. Co ważne, akta sprawy wraz z odpisem orzeczenia oraz stwierdzeniem jego prawomocności organ II instancji otrzymał w dniu 23 maja 2005 r.; wraz z pismem przewodnim zostały one następnie dostarczone organowi I instancji w dniu 10 czerwca 2005 r.. Z kolei w dniu 30 maja 2005 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę "należnej kwoty wraz z odsetkami". Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2005 r. wznowiono postępowanie w sprawie, powołując się na wniosek skarżącego z dnia 27 stycznia 2003 r.. Organ I instancji, zobligowany do uwzględnienia wyżej wskazanych wytycznych sądowych nie ocenił jednak w żaden sposób w/w wniosku skarżącego pod kątem trybu weryfikacji decyzji ostatecznych; nie odniesiono się nadto w jakikolwiek sposób do ponownego wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2005 r. patrząc przez pryzmat zgłoszonego przez niego odmiennego żądania. W dniu 29 lipca 2005 r. organ I instancji wydał zaś decyzję merytoryczną, w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego. Decyzja ta została jednakże w wyniku wniesionego odwołania uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym rozstrzygnięciem organ I instancji winien był w świetle przepisów k.p.a. ponownie przeprowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia, w toku którego należało zbadać czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie wywołała skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście ocena ta wynikać miała z okoliczności podawanych przez skarżącego w pierwotnie złożonym wniosku. Tymczasem Dyrektor Zakładu Karnego [...] w dniu 9 września 2005 r., powołując się na art. 61 § 1 i 4 k.p.a. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania mając na uwadze wniosek W. B. z dnia 30 maja 2005 r. Z kolei postanowieniem z dnia 7 października 2005 r. ten sam organ z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego, powołując się na wniosek skarżącego z dnia 27 stycznia 2003 r. W dniu 18 października 2005 r. organ I instancji wydał decyzję merytoryczną o odmowie wypłacenia wyrównania równoważnika oraz odmowie uchylenia w/w decyzji ostatecznych; decyzją z dnia 17 listopada 2005 r., stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, w/w rozstrzygnięcie utrzymano w mocy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd w składzie orzekającym stwierdza, iż postępowanie organów uznać należy za niewłaściwe; tym samym stanowiące przedmiot kognicji sądu administracyjnego rozstrzygnięcia winny zostać z obrotu prawnego wyeliminowane. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, iż organy nie zrealizowały w pełni wytycznych płynących z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2005 r. Mając na uwadze sekwencję sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć wskazać należy, iż nie oceniono oraz nie uzasadniono w dostateczny sposób, czy skarżący w rzeczywistości w dniu 27 stycznia 2003 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania czy też jego zamiarem było uruchomienie innego trybu weryfikacji w administracyjnym toku instancji decyzji ostatecznych; nadto nie rozważono czy okoliczności na które powołał się skarżący w w/w wniosku stanowiły w istocie przesłanki wznowieniowe. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ta decyzja zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, publ. Prokuratura i Prawo 2003/2/46). W przedmiotowej instytucji przejawia się również wyraźnie aspekt o charakterze materialnoprawnym, tj. możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niemniej jednak aby możliwe było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną istnieć muszą określone przesłanki. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia w/w możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi są zaś przesłanka terminu, określona w art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Niezależnie od powyższych uchybień wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie przeprowadzono w sposób chaotyczny, wydając szereg niezasadnych oraz sprzecznych rozstrzygnięć. W sytuacji bowiem gdy organ II instancji wydał decyzję uchylającą decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] (wydaną w następstwie postanowienia o wznowieniu postępowania z uwagi na wniosek skarżącego z dnia 27 stycznia 2003 r.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, niezasadnym było wydanie przez Dyrektora Zakładu Karnego w dniu 9 września 2005 r. postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (w oparciu o wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2005 r.). Zdublowano bowiem niejako prowadzone uprzednio postępowanie, które w istocie w wyniku w/w decyzji nie zostało zakończone. Nadto w sytuacji gdy decyzja nr [...] z dnia 29 lipca 2005 r. (wydana w następstwie wznowienia postępowania – k. [...] v. akt administracyjnych) została decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 1 września 2005 r. (vide: k. [...] akt administracyjnych) uchylona niezasadnym było wydawanie kolejnego postanowienia o wznowieniu postępowania, tym razem o wznowieniu go z urzędu (k. [...] v. akt sprawy). W sytuacji gdyby przyjąć, iż skarżący rzeczywiście wniósł o wznowienie postępowania w sprawie (co organy powinny ocenić), tak naprawdę postępowanie wznowieniowe było już w toku, a organ I instancji winien był wydać decyzję merytoryczną w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. Co więcej, organ I instancji, decyzją z dnia 18 października 2005 r. nr [...] (decyzją wydaną w następstwie wznowienia postępowania), obok odmowy uchylenia decyzji ostatecznych Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 20 marca 1998 r. i 13 sierpnia 2001 r. orzekł merytorycznie w przedmiocie wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, odmawiając jego wypłacenia. Zwrócić zaś należy uwagę, iż dyspozycja art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. upoważnia organ administracji do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jedynie w sytuacji uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. decyzji dotychczasowej. W razie braku podstaw określonych w w/w przepisach odmawia się bowiem uchylenia dotychczasowej decyzji; gdy podstawy te są, uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 512/98, baza Lex nr 41337). Stąd też uznać należało, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Obok błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji również decyzja organu II instancji nie może być uznana za akt administracyjny wydany zgodnie z prawem. Warto zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] rozpoznający odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji nie podjął w tej materii żadnych czynności. Utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które z powodów podanych wyżej było błędne. Z uwagi na wskazaną na wstępie okoliczność, iż zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa w czasie ich wydania, a nie orzekania pod względem merytorycznym, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzić powinno uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. W związku z tym, iż taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, a organy dopuściły się szeregu naruszeń prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 18 października 2005 r. nr [...]. W dalszym toku postępowania organy administracji winny uwzględnić rozważania mające za przedmiot wznowienie postępowania; nadto uwzględnieniu winny podlegać rozważania co do prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w następstwie uruchomienia przedmiotowego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych. Jednocześnie Sąd pominął w wyroku, mając na uwadze dyspozycję art. 152 w/w aktu prawnego, orzeczenie w przedmiocie niemożności wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis powołanego przepisu wskazuje, że jego stosownie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie nie istnieją zaś podstawy przemawiające za odniesieniem się do kwestii wykonalności w/w aktu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.