III SA/Gd 99/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. R. P. został zarejestrowany w dniu 2 października 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., nabywając od dnia 3 października 2001 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego na mocy ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] W dniu 10 marca 2003 r. strona złożyła wniosek o przyznanie w miejsce zasiłku przedemerytalnego - świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta odmówił przyznania R. P. świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37k ust. 1 i art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty – po rozpatrzeniu odwołania R. P., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie R. P. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] nr [...] twierdząc, że organ powinien przyznać mu świadczenie przedemerytalne, a nie zasiłek przedemerytalny. Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania, a Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA /Gd 1338/03. Następnie wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] nr [...], a decyzją z dnia [...] Starosta odmówił uchylenia tej decyzji. Decyzja Starosty z dnia [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. P. na tę ostatnią decyzję wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 1/06. W dniu 17 listopada 2005 r. R. P. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w S. z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta odmówił przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 158/06 oddalił skargę wywiedzioną przez R. P. W piśmie z dnia 23 października 2006 r. R. P., powołując się na treść art. 155 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] i przyznanie w miejsce zasiłku przedemerytalnego - świadczenia przedemerytalnego. Starosta decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na treść art. 155 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia/zmiany własnej decyzji z dnia [...] nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprawa świadczenia przedemerytalnego została ostatecznie rozstrzygnięta zapadłymi w sprawie decyzjami ostatecznymi, w tym decyzją Wojewody z dnia [...] nr [...]. Ponowne wydanie decyzji w tym przedmiocie byłoby zatem w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotknięte nieważnością. W odwołaniu R. P. podniósł, iż jest uprawniony do otrzymania świadczenia przedemerytalnego, jako że spełnia przesłanki określone w ustawie do przyznania tegoż świadczenia. Nadto wskazał, iż decyzja Wojewody z dnia [...] nie dotyczyła kwestii świadczenia przedemerytalnego, lecz wznowienia od 1 marca 2001 r. wypłaty zasiłku przedemerytalnego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 155 k.p.a., art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona wywodzi, że ma słuszny interes, o którym mowa w art. 155 kpa , bowiem błędnie przyjęto, że przysługuje jej prawo, ale do zasiłku przedemerytalnego, a nie do świadczenia przedemerytalnego. Organ wywiódł, że takie rozumienie słusznego interesu jaki prezentuje skarżący jest nie do przyjęcia. Decyzja z dnia [...] nie dotyczyła bowiem uniwersalnego , ogólnego prawa bezrobotnego do praw przysługujących bezrobotnemu, lecz konkretnego, określonego przez przepisy ustawy prawa - do zasiłku przedemerytalnego. Argumentacja skarżącego odnosi się do sprawy nie rozstrzyganej tą podważaną przez stronę decyzją. Twierdzenia strony co do wyższej korzyści materialnej z przysługiwania prawa do świadczenia przedemerytalnego aniżeli prawa do zasiłku przedemerytalnego nie jest wystarczająca do podważenia tegoż rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw w świetle treści art. 155 k.p.a. do uchylenia tej decyzji i wydania w jej miejsce decyzji przyznającej prawo do świadczenia przedemerytalnego, gdyż odmienne są przesłanki warunkujące nabycie prawa do każdego z tych świadczeń. Organ odwoławczy podniósł, iż strona – wbrew treści składanych wniosków - faktycznie dąży do uchylenia w całości decyzji Starosty z dnia [...] i wyeliminowania jej w ten sposób z obrotu prawnego. Nadto dyspozycja art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wymaga dla wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego złożenia wniosku. Jednakże strona do daty wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] nie złożyła takowego wniosku. W tej sytuacji realizacja żądania strony zawartego w piśmie z dnia 23 października 2006 r. prowadziłaby do obejścia art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. P. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu bezprzedmiotowość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, błędne przyjęcie, iż nie ma on interesu prawnego w domaganiu się uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] oraz błędne przyjęcie, iż nie składał wniosku o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Skarżący wskazał, iż Wojewoda winien przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji, nie zaś rozstrzygać merytorycznie. W ocenie skarżącego przez błędną w treści decyzję Starosty z dnia [...] został pozbawiony prawa do świadczenia przedemerytalnego, pomimo że spełniał przesłanki do przyznania mu tegoż świadczenia. Nie polega na prawdzie twierdzenie organu odwoławczego, jakoby nie składał wniosku o świadczenie przedemerytalne, gdyż takowy wniosek został złożony przez Przedsiębiorstwo "A", w którym pracował. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie mu prawa do świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując dodatkowo, że gdyby nawet wniosek o przyznanie skarżącemu świadczenia przedemerytalnego został sporządzony przez zakład pracy, co nie znajduje odbicia w aktach sprawy, to i tak nie wywarłby skutku prawnego, bowiem pracodawca nie ma legitymacji strony w takim postępowaniu. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. skarżący podał, iż nie twierdzi, że zakład pracy złożył w jego imieniu wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, podtrzymuje natomiast, że pracodawca przesłał do Urzędu Pracy całą dokumentację dotyczącą grupowego zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestionowaną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] i orzekł co do istoty sprawy. Dokonując oceny prawnej przedmiotowej decyzji Wojewody Sąd nie stwierdził, by jej rozstrzygnięcie naruszało prawo , co skutkowałoby uchyleniem decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których Kodeks postępowania administracyjnego odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 k.p.a. Przepis tego artykułu stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść trzeba, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Stąd sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający badał sprawę pod kątem wymienionych w tym artykule przesłanek ustawowych. Rozpoznając zatem na takiej płaszczyźnie skargę R. P. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, bowiem organ odwoławczy z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad zbadał wszystkie istotne w sprawie okoliczności oraz poddał wszechstronnej ocenie powoływane przez skarżącego racje i argumenty na potwierdzenie przesłanek z art. 155 k.p.a. Prawidłowości dokonanych przez organ administracji ustaleń i oceny nie może podważać przedstawiona przez skarżącego interpretacja przesłanek art. 155 k.p.a. - upatrywanie słusznego interesu w negatywnych dla niego skutkach finansowych wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może odbywać się tylko w granicach obowiązującego prawa. W takim też kontekście podlega ocenie jedna z przesłanek uzasadniających stosowanie tego trybu, a mianowicie istnienie słusznego interesu strony. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Organ administracji załatwiający sprawy indywidualne jest bowiem zobowiązany stosować się do zasady praworządności, wymienionej w art. 6 i art. 7 k.p.a. i działać na podstawie przepisów prawa. Tym ustawodawca daje pierwszeństwo podnosząc te względy do rangi zasady procesowej (por. wyrok NSA z 9.05.2005 r., OSK 1746/04, Palestra 2006/1-2/241). Podnieść trzeba, że kwestia przyznania skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego była już przedmiotem postępowania administracyjnego – organy obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania tegoż świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek uprawniających do jego nabycia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W tej sytuacji nie było podstaw prawnych do tego, aby organ zatrudnienia mógł ostateczną decyzję z dnia [...] przyznającą zasiłek przedemerytalny uchylić i wydać decyzję z taką samą datą – przyznającą świadczenie przedemerytalne. W istocie rzeczy skarżący od długiego czasu próbuje wzruszyć decyzję z dnia [...] chcąc, by w miejsce jednego świadczenia przyznano mu inne. Jednak nie można uznać, że za uwzględnieniem wniosku skarżącego przemawia interes społeczny lub - co należy podkreślić – słuszny - interes strony, bowiem przesądzone już zostało, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia przedemerytalnego. W myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, iż jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. - ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy opierając się na materiale zebranym w pierwszej instancji, rozważając przy tym wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty odwołującego się, zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zawierającą szczegółowe uzasadnienie faktyczne jak i prawne sprawy - uchylając decyzję organu pierwszej instancji - orzekł co do istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że wniosek skarżącego dotyczył uchylenia decyzji, a organ pierwszej instancji nie mógł przyjąć, że wystąpił on jednocześnie o uchylenie i zmianę lub o uchylenie bądź zmianę decyzji z dnia [...], co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Starosty i orzeczenie co do istoty w sprawie. Nie można zatem uznać, by organ odwoławczy naruszył prawo, jako że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego twierdzenie skarżącego, iż organ odwoławczy powinien był przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Staroście nie jest trafne. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa ( uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji) byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.