III SA/Gd 993/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia 28 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia zadłużenia na raty uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia 28 września 2017 r., nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7a w zw. z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania K. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie rozłożenia jej zadłużenia w wysokości 5 601,60 zł z tytułu braku realizacji umowy nr [...] w zakresie bonu na zasiedlenie, na 10 rat miesięcznych, płatnych do 10- go dnia każdego miesiąca, poczynając od miesiąca września 2017 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 4 marca 2016 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy K. B., a Powiatem S. w zakresie bonu na zasiedlenie dla bezrobotnego podejmującego zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub działalność gospodarczą. K. B. otrzymała bon na zasiedlenie i tym samym zobowiązała się w terminie do 8 miesięcy od otrzymania ww. bonu udokumentować pozostawanie w zatrudnieniu, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, przez co najmniej 6 miesięcy w tym okresie. W związku z faktem, iż K. B. w terminie wskazanym w umowie nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego wysokość miesięcznych zarobków brutto oraz składek odprowadzonych przez pracodawcę do ZUS, Powiatowy Urząd Pracy wezwaniem z dnia 22 listopada 2016 r. wezwał ją do złożenia w ciągu 7 dni od dnia otrzymania wezwania wyjaśnienia i dowodów w zakresie przyczyny niedotrzymania postanowień umownych. W dniu 30 stycznia 2017 r. Powiatowy Urząd Pracy w związku z naruszeniem postanowień § 5 ust 1 przedmiotowej umowy wezwał K. B. do zwrotu kwoty 5.601,60 zł. W odpowiedzi na powyższe K. B. wyjaśniła, że z powodu spraw prywatnych (śmierć brata, odejście od sekty, problemy zdrowotne i emocjonalne) przeprowadziła się do W., gdzie podjęła pracę, ale pracodawca nie spełniał warunków umowy. Oświadczyła, że poszukiwała pracy, ale kolejne zatrudnienie znalazła dopiero po ośmiu miesiącach po otrzymaniu bonu na zasiedlenie. W powyższym piśmie wniosła o umorzenie długu lub podanie przez Powiatowy Urząd Pracy innego rozwiązania wyjścia z przedmiotowej sytuacji. W związku z powyższym Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do K. B. o przedłożenie dokumentów potwierdzających jej sytuację materialno- bytową. Organ I instancji po przeanalizowaniu sytuacji materialnej K. B. uznał, że spełnia warunki do rozłożenia na raty spłaty przedmiotowej należności i wyraził zgodę na spłatę zadłużenia w maksymalnie 10 ratach miesięcznych. Zobowiązał K. B. do zajęcia pisemnie stanowiska, czy akceptuje spłatę zadłużenia na powyższych warunkach, tj. poprzez rozłożenie jej na raty. Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. K. B. oświadczyła, iż akceptuje spłatę zadłużenia w maksymalnie 10 ratach miesięcznie. W związku z powyższym organ I instancji wydał decyzję zgodną z wnioskiem Strony, od której K. B. odwołała się wskazując, że ze względu na trudną sytuację finansową nie jest w stanie spłacać zadłużenia. W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy stwierdzić należy, że mimo, iż w sprawie nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, to nie ma on w niej zastosowania, gdyż K. B. jest właścicielką mieszkania o powierzchni 230 m2, a zatem posiada majątek, z którego można dochodzić zaspokojenia przedmiotowego zobowiązania. Z tych samych względów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, wobec czego w sprawie nie ma zastosowania także art. 76 ust. 7 pkt 4 ww. ustawy. Odnosząc się do przesłanki zawartej w art. 76 ust. 7pkt 2 ww. ustawy organ podniósł, że K. B. aktualnie wykonuje pracę zarobkową, jako kelner barman otrzymując z tego tytułu dochód w wysokości 2000 zł brutto - 1440 zł netto plus napiwki. Przeciętnej wysokości napiwków nie określa nawet szacunkowo, a przecież posiada z tego tytułu co miesiąc konkretny dochód. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynagrodzenia za pracę oraz innego rodzaju świadczenia podlegają egzekucji w zakresie określonym w przepisach tej ustawy. Przepisy ustawy określają jaka część świadczenia może być potrącona, tak aby nie pozbawiać dłużnika niezbędnych środków utrzymania. Przy ocenie spełnienia przesłanki zawartej w punkcie drugim art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest możliwe branie pod uwagę jedynie bieżących dochodów czy posiadanych zasobów finansowych osoby zobowiązanej. W sytuacji posiadania przez Stronę majątku - mieszkania oraz uwzględniając wysokość należnej kwoty należy brać pod uwagę cały stan posiadania Strony. W piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. K. B. wyliczając co się składa na koszty jej utrzymania podała, iż wynoszą one miesięcznie łącznie 1750 zł. Wśród wydatków umieściła opłaty za mieszkanie w wysokości 20 zł za dobę, co daje kwotę około 600 zł miesięcznie, na dowód czego załączyła kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego, z której jednak wynika, iż to ona jest właścicielką lokalu mieszkalnego o powierzchni 230 m2, który wynajmuje M. S. za kwotę czynszu najmu w wysokości 20 zł dziennie. Zatem to K. B. uzyskuje z tytułu wynajmu mieszkania dochód około 600 zł miesięcznie, a nie ponosi wbrew temu co twierdzi kosztów tego wynajmu w takiej wysokości. Choćby z tego tytułu miesięczne koszty utrzymania B. nie wynoszą miesięcznie łącznie 1750 zł, lecz są o wiele niższe. Co najmniej o te 600 zł należy zwiększyć dochód Strony, wobec czego wraz z wynagrodzeniem za pracę wynosi on co najmniej 2040 zł netto. Kryteria dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy z opieki społecznej określa art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930) i wynoszą one 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej, 514 zł dla osoby w rodzinie. K. B. nie spełnia tego kryterium dochodowego. Należy również zaznaczyć, iż w żaden sposób nie udokumentowała poruszonych przez nią kosztów związanych z jej zadłużeniem, stałymi kosztami lekarstw, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie ich wpływu na sytuację finansową Strony. Nadto K. B. dobrowolnie zgodziła się na rozłożenie zobowiązania na raty, mimo, że w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. dokonała analizy swojej sytuacji materialnej mając na uwadze uzyskiwane dochody i dokonywane wydatki pismem z dnia 5 lipca 2017 r. zaakceptowała propozycję PUP w S., aby spłacić zadłużenie w maksymalnie w 10 ratach miesięcznie. Tym samym nie uznała, aby sytuacja materialna uniemożliwiała jej spłatę zobowiązania, ani w ogóle, ani w 10 ratach. W odwołaniu natomiast podniosła, że nie ma środków finansowych na spłatę zobowiązania, jednak nie podniosła by jej sytuacja materialna zmieniła się od dnia złożenia oświadczenia o zobowiązaniach finansowych z dnia 19 czerwca 2017 r. oraz od czasu wyrażenia zgody na spłatę zadłużenia w maksymalnie 10 ratach miesięcznie i nie przedstawiła na potwierdzenie tego żadnych dowodów. Organ wskazał, że sytuacja materialna strony jest trudna wynikając częściowo z jej biernej postawy, jednak brak jest podstaw do przyjęcie ustalenia, że uniemożliwia ona jej spłatę zadłużenia w 10 ratach miesięcznych, według załączonego do decyzji planu spłaty oraz, że ma ona charakter trwały. K. B. jest osobą młodą i mobilną. W celu poprawy sytuacji materialnej może zwiększyć opłatę za wynajem mieszkania, która jak na mieszkanie o tak dużej powierzchni jest niewielka lub podjąć bardziej energiczne starania w celu znalezienia dla siebie bardziej korzystnej pracy. Instytucja rozłożenia na raty winna być stosowana tylko w szczególnych wyjątkowych okolicznościach. Według oceny organu odwoławczego te granice nie zostały przekroczone w analizowanej sprawie. Odnosząc się do wniosku o umorzenie analizowanej należności, z uwagi na trudną sytuację finansową K. B. organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie może orzekać w tej sprawie, gdyż orzekałby wówczas w tym przedmiocie w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzającego, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości, w tym również rzeczowej oraz z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, jak i art. 76 ust. 7a w związku z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ II instancji w trybie odwoławczym może rozstrzygać tylko w zakresie sprawy rozpoznanej przez organ I instancji zaskarżoną przez Stronę w odwołaniu decyzją organu I instancji. Natomiast decyzja Starosty S. z dnia 23 sierpnia 2017 r. rozstrzyga tylko w sprawie rozłożenia zadłużenia w wysokości 5.601,60 zł na 10 rat miesięcznych. Skargę do Sądu wniosła K. B. podnosząc, iż w postępowaniu zaistniały błędy, albowiem nie jest ona właścicielką mieszkania o powierzchni 230m2. Właścicielami tego mieszkania są M. S. i A. S. (nr księgi wieczystej [...]). Nadto wyjaśniła, że obecnie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej jej zapłatę wymaganej przez organ kwoty. Każdego miesiąca płaci ona właścicielom mieszkania 600 zł czynszu, spłaca zadłużenia w wysokości ok. 400 zł i pozostaje jej na życie kwota 400 zł. W jej ocenie jest to kwota zbyt mała, żeby z niej utrzymać się. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty S. z dnia 23 sierpnia 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Istotne bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne sprawy zostały przez organ dokonane wadliwie. Na wstępie wskazać należy, iż zasady określające stosowanie instytucji umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz innych świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. dalej jako "ustawa") określone zostały w art. 76 ust. 7 wskazanej regulacji. Stosownie zatem do treści przywołanego unormowania, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo umorzenie tych należności w całości bądź w części nastąpić może wtedy, gdy wystąpiła jedna z następujących przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jednocześnie cytowany powyżej przepis, zgodnie z art. 76 ust. 7a ustawy, stosuje się odpowiednio do innych niewymienionych w tym przepisie świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, w szczególności do refundacji uzyskiwanych z tytułu umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych. Jak słusznie zauważył Wojewoda decyzja w omawianym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie jest uprawnieniem nieograniczonym i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z dowolnością czy też samowolą. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zakres uznania administracyjnego nie obejmuje etapu postępowania, związanego z zastosowaniem cytowanego art. 76 ust. 7 ustawy, który dotyczy ustaleń stanu faktycznego polegających na ocenie czy zachodzą przesłanki rozłożenia na raty obciążających stronę należności czy też umorzenia należności. Organ administracyjny powinien zatem dokładnie zbadać w oparciu o obiektywne kryteria istnienie bądź nieistnienie okoliczności wymienionych w pkt 1 - 4 tego przepisu, co wiąże się w szczególności z koniecznością analizy sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej wnioskodawczyni oraz dokonania oceny możliwości a także konsekwencji ściągnięcia wymaganej należności w stosunku do strony. Dopiero ustalenie, czy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek warunkujących rozłożenie na raty czy też umorzenie należności, uprawnia organ zatrudnienia do podjęcia tej decyzji. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek rozłożenia na raty czy też umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego orzeczenia podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia, czy rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie rozłożenia na raty czy też umorzenia należności jest bowiem związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaś powinno zawierać dokładne, wyczerpujące a zarazem czytelne dla strony wyjaśnienie zajętego w sprawie stanowiska. Przede wszystkim musi prezentować szczegółowe ustalenia, co do istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek rozłożenia na raty czy też umorzenia. W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I instancji jak i Wojewoda uchybili powyższym zasadom. Błędnie bowiem organy przyjęły, że K. B. oprócz wydatków, które wskazała w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. uzyskuje dodatkowy dochód w wysokości 600 zł miesięcznie z najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni 230 m2, który wynajmuje M. S., a zatem posiada majątek, z którego można dochodzić zaspokojenia przedmiotowego zobowiązania. Błąd ten wynikał z nieprawidłowego określenia stron umowy najmu z dnia 6 lutego 2017r. w której w nagłówku jako wynajmującą wskazano K.B., a jako najemcę M. S.. Jednakże skarżąca już w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r., do którego dołączyła umowę wskazywała, iż to ona ponosi koszty najmu z czego wynikało, iż wyżej wskazany zapis umowy był omyłką pisarską i wynajmującym faktycznie jest M. S. – właścicielka nieruchomości, a najemcą K. B.. Zresztą podpisy pod umową najmu zostały złożone w sposób zgodny z rzeczywistą treścią umowy, w miejscu przeznaczonym na podpis najemcy znajduje się podpis skarżącej. W tej sytuacji oczywiście kwota 600 złotych miesięcznie nie jest dochodem skarżącej jak błędnie przyjęły organy, a wręcz przeciwnie, obciążającym ją wydatkiem. Skarżąca nie jest też właścicielką mieszkania, z którego można by prowadzić egzekucję. Zatem ocena przesłanek umorzenia zobowiązania z art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 została dokonana w oparciu o całkowicie błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do tego, że nie dokonano wymaganych przez art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustaleń faktycznych, które dawałyby podstawę do przyjęcia twierdzeń, z powołaniem na które wydano zaskarżoną decyzje organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr [...]. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy w świetle art. 153 p.p.s.a Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przed wydaniem decyzji, organy powinny dokonać, uwzględniając powyższe uwagi i wskazania sądu, dokładnych i wyczerpujących ustaleń co do tego, czy w sprawie zachodzą okoliczności, od których powołane wyżej przepisy uzależniają umorzenie kwoty z tytułu braku realizacji umowy w zakresie bonu na zasiedlenie.