III SA/Gd 994/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...]. Decyzją z dnia 18 lutego 2016 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 2, art. 5 ust. 4, art. 6 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych odmówił przyznania M. K. dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczenie 125 % najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku wynosiła 880,45 zł, w jego 3 osobowym gospodarstwie domowym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. kwestionując wysokość przyjętego przez organ I instancji dochodu i wskazując, iż zamieszkujący z nim A. Z., jak i H. K. nie pracują. Decyzją z dnia 5 października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3, 3 ust. 1 i ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 3, ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., dalej jako "ustawa") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na powyższe przepisy ustawy w uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. w dniu 25 stycznia 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ze złożonego wniosku wynika, iż wnioskodawca posiada tytuł prawny - spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 49,80 m2, jak też to, że prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe - wraz z H. K. i A. Z.. Do wniosku została załączona deklaracja o wysokości dochodów gospodarstwa domowego M. K., z której wynika, iż dochód za ostatnie 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku (tj. październik, listopad i grudzień 2015r. ) wyniósł 604,00 zł. i stanowił go zasiłek z MOPR-u dla wnioskodawcy. W aktach sprawy znajduje się Karta Świadczeń Klienta – M. K. za okres od 01.10.2015 r. do 31.12.2015 r., z której wynika iż w tym okresie otrzymywał on zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 604,00 zł. miesięcznie - tj. 1.812 zł. łącznie. W aktach sprawy znajdują się też oświadczenia osób prowadzących wraz z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe, złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w dniu 26.01.2016r. Z oświadczenia złożonego przez H. K. wynika, iż nie jest ona zarejestrowana w Urzędzie Pracy, w miesiącach październik, listopad i grudzień 2015 r. pracowała dorywczo i jej dochód wyniósł 1 200,00 zł. Z oświadczenia A. Z. wynika, iż nie jest on zarejestrowany w Urzędzie Pracy w miesiącach październik i listopad 2015 r. prowadził działalność gospodarczą i osiągnął dochód w wysokości 9.800,00 zł. oraz, że w miesiącu grudniu 2015 r. nie pracował i nie miał żadnych dochodów. W związku z powyższym organ przyjął, że dochód gospodarstwa domowego M. K. za ostatnie 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku wyniósł – 12.812,00 zł., a miesięczny dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym wyniósł 1.423,56 zł. Organ odwoławczy wskazał, iż z załączonego do wniosku pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynika, iż miesięczna opłata za lokal w styczniu wynosiła 456,21 zł ( w tym 1,49 zł. za użytkowanie wieczyste). Wydatki na lokal, przyjęte przez organ według obowiązujących przepisów wynoszą 454,72 zł. W ocenie Kolegium przyjęta przez organ I instancji kwota 1.423,56 zł. dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy przekracza 125% najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku wynosiła 880,45 zł. miesięcznie. 125% najniższej emerytury to kwota 1.100,56 zł., co oznacza, że nie zostało spełnione kryterium dochodowe warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego określone w art. 3 ust. 1 ustawy. Jednakże przepis art. 6 ust. 8 ustawy stanowi, że jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. W niniejszej sprawie kwota nadwyżki wynosi 323,00 zł. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3). Wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4)odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych7)wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (ust. 4). Nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe ( ust. 4a). Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( zwanego dalej rozporządzeniem ) podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych, osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowych, oraz właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach spółdzielni mieszkaniowych - opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, z wyłączeniem ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. W niniejszej sprawie jest to zatem kwota 454,72 zł. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 4 ustawy, wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie wysokość wydatków to kwota - 454,72 zł., powierzchnia lokalu wnioskodawcy to 49,80 m2, a normatywna powierzchnia wynosi 45,00 m2. Obliczając wg. powyższego wzoru, wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego wynoszą 410,89 zł. Jak wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2. dodatek w wysokości - 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4 osobowym. Wysokość dodatku to zatem różnica pomiędzy kwotą wydatków na normatywną powierzchnię lokalu - 410,89 zł. i kwotą 512,48 zł. (12%x 4270,67 zł.) co daje kwotę poniżej 0,00 zł. (-101,59 zł.) W ocenie organu odwoławczego w świetle powołanych przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do przyznania dodatku mieszkaniowego. Możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego, jak również jego wysokość zostały ściśle określone przez przepisy prawa, do stosowania których jest zobowiązany organ wydający decyzję. Ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, które pozwoliłyby na przyznanie dodatku mieszkaniowego osobom, które nie spełniają przesłanek określonych w ustawie. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają bowiem ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, według przepisów ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Skargę do Sądu wniósł M. K. domagając się pozytywnego rozpatrzenia jego sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nic mu nie było wiadomo o osiąganych dochodach A. Z. i H. K., albowiem zamieszkują oni z nim dopiero od 2 grudnia 2015 r. i od tego momentu posiada on wiedzę na temat ich dochodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Już na wstępie należy wskazać, że wyliczenie uzyskanego dochodu w wieloosobowym gospodarstwie domowym dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wymaga jednoznacznego ustalenia, czy w całym okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, wszyscy członkowie tego gospodarstwa zamieszkiwali wspólnie. Tylko bowiem za okres, w którym osoby te współtworzyły gospodarstwo domowe można uwzględniać ich dochód jako mający wpływ na wysokość dochodu w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ orzekający winien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie M. K. w dniu 25 stycznia 2016 r. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. We wniosku wskazał, iż posiada tytuł prawny – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 49,80 m2. Z dołączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów wynika zaś, że w skład jego gospodarstwa domowego wchodzą oprócz niego, A.Z. i H.K., a wysokość jego dochodu za ostatnie 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku tj. październik, listopad i grudzień 2015 r. wynosi 604 zł miesięcznie. Nadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie H. K. z dnia 26 stycznia 2016 r., z którego wynika, iż w miesiącach październiku, listopadzie i grudniu jej łączny dochód wyniósł 1200 zł oraz oświadczenie A. Z., w którym wskazał, iż nie jest on zarejestrowany w Urzędzie Pracy, a w miesiącach październiku i listopadzie jego dochód wyniósł 9.800 zł., zaś w miesiącu grudniu nie pracował. Organy obu instancji odmawiając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) M. K. przyznania dodatku mieszkaniowego wyliczyły średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w wysokości 1423,56 zł biorąc pod uwagę dochód za miesiące październik, listopad i grudzień 2015 r. nie tylko wnioskodawcy, ale również dochód A. Z. - w łącznej wysokości 9.800,00 zł. oraz dochód H. K. - w łącznej wysokości – 1.200,00 zł. Ustaleń tych dokonały na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz oświadczeń osób prowadzących wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe. Nie wyjaśniły jednak od kiedy H. K. i A. Z. zamieszkują i prowadzą wraz ze skarżącym wspólne gospodarstwo domowe, czym istotnie naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy winny były podjąć niezbędne czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie tej kwestii i dopiero na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń wyliczyć średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący, co prawda w dacie składania wniosku wskazał, iż liczba osób w jego gospodarstwie wynosi - 3, jednakże brak jest jakiejkolwiek informacji, od kiedy osoby te zamieszkiwały i prowadziły wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Także z oświadczeń z dnia 26 stycznia 2016 r. złożonych przez H. K. i A. Z. nie wynika, od kiedy zamieszkują oni wspólnie ze skarżącym. W tej sytuacji oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...] należy stwierdzić, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero ustalenie od kiedy H. K. i A. Z. zamieszkiwali wraz ze skarżącym i prowadzili z nim wspólne gospodarstwo domowe umożliwi organom administracji prawidłowe wyliczenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia przez M. K. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazać należy, iż jeśli okaże się, że osoby współzamieszkujące ze skarżącym w dacie złożenia wniosku zamieszkały z nim w okresie 3 miesięcy przed złożeniem wniosku, to organ winien będzie obliczyć dochód gospodarstwa domowego skarżącego za każdy miesiąc z osobna. Uśredniony w skali 3 miesięcy dochód jednego członka gospodarstwa domowego uzyskany w każdym z miesięcy branych pod uwagę (październik – grudzień) pozwoli dopiero na ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W szczególności zaś organ pierwszej instancji ustali stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, po czym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo wyliczy dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego M. K. i orzeknie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego w sposób zależny od wyniku tego wyliczenia.