III SA/Gd 996/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. J. P.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r. E. P. – P., będąca ustanowionym przez Sąd Rejonowy w L. kuratorem niepełnosprawnej córki S. P. – P. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o umieszczenie córki w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku ww. wskazała, że jej upośledzona umysłowo córka (cierpiąca na zespół Down’a) przez wiele lat mieszkała ze swoim ojcem. Po jego śmierci zamieszkała z matką jednakże okazało się, że 14 – letni brat A. jej nie akceptuje. Rosnący konflikt zmusił wnioskodawczynię do znalezienia optymalnego rozwiązania ukierunkowanego na zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom. Wnioskodawczyni nie jest zaś w stanie cały czas pilnować dzieci z uwagi na charakter pracy połączony z koniecznością odbywania dyżurów i wyjazdami. Żadnego efektu nie przynoszą też rozmowy, w tym te odbywane w obecności lekarzy z poradni pedagogiczno – psychologicznej. Decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. odmówił skierowania ww. do domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej wydanej decyzji przywołano art. 2, art. 3, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż ww. jest osobą niepełnosprawną, która wymagając pomocy potrafi wykonywać proste czynności takie jak ubieranie i jedzenie. Ww. potrafi nadto czytać i pisać. Zgodnie z opinią kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy ww. w stopniu zadowalającym wykonuje czynności samoobsługowe, chętnie uczestniczy w zajęciach organizowanych przez ośrodek jak i samodzielnie pokonuje drogę z domu do ośrodka. Łączny dochód ww. wynosi 763,33 zł i jest kształtowany przez rentę socjalną oraz zasiłek pielęgnacyjny. Jak wskazał organ, główną przyczyną prośby o umieszczenie ww. w domu pomocy społecznej jest konflikt z 14 – letnim bratem, który nie potrafi zaakceptować niepełnosprawnej siostry. Matka, która korzysta z poradni pedagogiczno - psychologicznej nie może zaś poradzić sobie z zaistniałą sytuacją. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z treści tej regulacji wynika wprost, że umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym. Wymaga nadto dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny czy osobie tej można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca pobytu. Do kwestii mających w tym wypadku znaczenie zalicza się także stan zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie, okoliczności środowiskowe w których dana osoba się znajduje jak i możliwość skorzystania przez daną osobę ze strony innych osób. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie, gdyż dopiero ich kumulatywne spełnienie umożliwia umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej. W ocenie organu S. P. – P. przy wsparciu jakie posiada jest w stanie funkcjonować w środowisku rodzinnym. Ponadto matce ww. zaproponowano dalszą pomoc psychologa w rozwiązaniu konfliktu między dziećmi oraz, w razie potrzeby, pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W tym stanie nie było więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. W odwołaniu od ww. decyzji E. P. – P. wskazała, że organ opieki społecznej spłycił zasygnalizowany problem bagatelizując wiele zasadniczych faktów. W ocenie ww. córka wymaga całodobowej opieki ze względu na swoje upośledzenie umysłowe w stopniu głębokim (zespół Down’a). Zdaniem matki córka nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, gdyż opanowała jedynie podstawowe czynności. Matka nie jest z kolei w stanie zapewnić jej całodobowej opieki z uwagi na konieczne dyżury i wyjazdy służbowe. W mieszkaniu nie ma też możliwości wydzielenia odrębnego pokoju tylko dla córki. Do tego dochodzi jeszcze słaba więź emocjonalna z matką oraz bratem jak i trudny charakter córki będący wynikiem złego wychowania przez ojca. Decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza [...] W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując dotychczasowy przebieg postępowania jak i argumenty strony odwołującej wskazało, że z akt sprawy, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika aby w sprawie zachodziły istotne przesłanki skierowania S. P. – P. do domu pomocy społecznej. Podane w odwołaniu argumenty świadczą bowiem o dezorganizacji dnia codziennego. Wybiórcza troska o jedno z dzieci - syna i odmowa skorzystania z pomocy psychologa celem poprawy, zrozumienia i zbudowania tolerancji względem córki oraz celem tłumienia zachowań agresywnych u córki jest niezrozumiała tym bardziej, że matka jest lekarzem, który powinien mieć świadomość o czasie potrzebnym do odbudowy poprawnych relacji pomiędzy rodzeństwem. Kolegium wskazało, że dostrzega istniejący problem, jednakże pozbawienie możliwości rozwiązania go przy pomocy specjalistów ocenia jako niewłaściwe. W ocenie Kolegium nie istnieje prymat opieki zinstytucjonalizowanej nad opieką ze strony osób bliskich, która najczęściej daje lepsze efekty. Ponadto trudność w realizowaniu zawodowych ambicji nie może być w ocenie organu odwoławczego przesłanką skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej. W tym świetle decyzja wydana przez organ pierwszej instancji była decyzją zgodną z prawem. Organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił bowiem zebrany w sprawie materiał oraz przesłanki warunkujące wydanie danego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej w imieniu S. P. – P. przez kuratora – matkę E. P. – P. ww. kwestionując rzetelność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazała, że istotą wniosku o umieszczenie córki w domu pomocy społecznej nie jest możliwość pozbycia się ciężaru lecz walka o bezpieczne i godne życie dla córki, która wymaga całodobowej opieki. Stałą opiekę uzasadniają zwłaszcza jej nieprzewidywalne zachowania. Matka oraz dwie dorosłe siostry S. nie są zaś w stanie zapewnić takiej opieki. Córka potrzebuje z kolei uporządkowanego trybu życia, z codziennymi, powtarzalnymi rytuałami. Matka z uwagi na konieczność swojej pracy nie jest zaś w stanie zapewnić córce ww. standardów. Określone znaczenie ma tutaj również wykonywany zawód matki, związany z koniecznością odbywania dyżurów lekarskich i częstych wyjazdów szkoleniowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie E. P.-P. jako ustanowiony kurator niepełnosprawnej S.P. – P. reprezentująca ją w tym postępowaniu (dowód: zaświadczenie Sądu Rejonowego w L. z dn. 9.04.2013r. sygn. akt [...] w aktach adm.) kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 czerwca 2013 r. odmawiającą skierowania S. P.-P. do domu pomocy społecznej. W myśl art. 54 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z zm.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 59 ust.1 w/w ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z ust.2 art. 59 tej ustawy decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. Z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 54 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, tj. przedmiotem badania organów było prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Tymczasem wbrew przepisom, organy obu instancji nie dostrzegły różnicy w przepisach w tym zakresie i zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rozstrzygają w przedmiocie skierowania S. P.-P. do domu pomocy społecznej. Wskazać trzeba, jak wynika z art. 59 ust.1 ustawy, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja w przedmiocie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej poprzedza decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Organy nie dostrzegając tej różnicy naruszyły przepisy procedury administracyjnej. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadziły niniejsze postępowanie. Jak wynika z art. 2 ust.1 w/w ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten należy uwzględniać przy badaniu przesłanek z art. 54 ust.1 ustawy, co w konsekwencji prowadzić ma do ustalenia, czy danej osobie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, o ile spełnione są pozostałe wymogi określone przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca wyraziła zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art.54 ust.2). Nie budzi także wątpliwości, że skarżąca jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby i niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Zatem zadaniem organów w tym postępowaniu było ustalenie, czy można zapewnić skarżącej niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych co wraz z wykorzystaniem własnych "uprawnień, zasobów i możliwości" jej matki i pozostałej rodziny, pozwoliłoby "przezwyciężyć trudną sytuację życiową". W przeciwnym bowiem wypadku należało w drodze decyzji orzec o jej prawie do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, skarżąca uczestniczy w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy w L., w którym zwolniona jest z ponoszenia odpłatności za usługi tam świadczone. Jednakże zajęcia w tym domu nie są całodobowe i odbywają się jedynie w dni robocze od poniedziałku do piątku. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów matki skarżącej, że pomoc ta nie jest w jej sytuacji wystarczająca, gdyż z racji wykonywanego zawodu często wyjeżdża i nie jest w stanie zorganizować właściwej opieki nad córką. Podkreślić należy, że okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest fakt, że rodzina skarżącej jest niewielka a jej dorosłe siostry, nie zamieszkują w L.. Jedna z sióstr, jak wynika z oświadczenia matki zamieszkała za granicą, druga prowadzi wraz z partnerem gospodarstwo domowe i mieszka w G. Cała rodzina matki skarżącej tj. jej matka i rodzeństwo, mieszka za granicą. Brat skarżącej jest nastolatkiem i z uwagi na trudne relacje między rodzeństwem, nie stanowi pomocy w opiece nad skarżącą. Organy również nie wyjaśniły, czy w istocie, tak jak twierdzi jej matka, skarżąca samowolnie opuszcza zaraz po obiedzie dom samopomocy i pozostaje bez opieki. Sąd zwraca uwagę, że organy nie wskazały konkretnie, na czym miałoby polegać zaoferowane wsparcie MOPS w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zważyć bowiem należy, że rzeczą organów było ustalenie czy w okresach nieobecności matki w miejscu zamieszkania z powodu obowiązków zawodowych, możliwe jest świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych tj. całodobowo i jakie z tego wynika obciążenie finansowe dla niej, a następnie ocena czy jest ona w stanie z tego obciążenia się wywiązać, biorąc pod uwagę jej sytuację zarobkową i majątkową. Ogólnikowość ustaleń postępowania, bez konkretnego odniesienia do zarzutów podnoszonych przez matkę skarżącej, którą jako jedyną faktycznie obciążają obowiązki opiekuńcze, stanowi o wadliwości postępowania i skutkuje uznaniem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy za przedwczesne. Dodatkowo wskazać trzeba w odniesieniu do argumentu podniesionego przez organ odwoławczy, że bez należytego oparcia w materiale dowodowym organ ten uznał, że zajęcia podejmowane przez matkę nakierowane są na rozwój zawodowy, tymczasem wyjaśnienia wymaga, czy aktywność zawodowa matki podyktowana jest jedynie potrzebą rozwoju zawodowego czy też wynika także z wymogów stawianych jej przez pracodawcę. W reasumpcji powyższych rozważań należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 czerwca 2013 roku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół prawidłowości postępowania dowodowego stanowiącego podstawę wydania poprawnego rozstrzygnięcia administracyjnego.