III SAB/Gd 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi V. H. na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej V. H. sumę pieniężną w wysokości 1000 ( tysiąc ) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V. H. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. H. wniosła w dniu 27 sierpnia 2021 r. (data przekazania skargi Wojewodzie, mylnie wniesionej przez skarżącą bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 28 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a), zarzuciła organowi bezczynność i wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu załatwienia sprawy, 4. zwrot kosztów postępowania, 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a., 6. przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł. Skarżąca uzasadniając skargę podniosła, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku, który wpłynął do organu w dniu 26 sierpnia 2020 r., zatem powinno być ono ukończone dnia 25 września 2020 r. Organ do chwili wniesienia skargi nie wydał jednak decyzji w sprawie, jak również nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżąca złożyła wniosek obarczony brakami formalnymi. W dniu 12 marca 2021 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa celem dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Braki formalne wniosku zostały uzupełnione w dniu 28 kwietnia 2021 r., w związku z czym błędne jest twierdzenie skarżącej, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte jej wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. Następnie organ w dniu 5 maja 2021 r. zwrócił się o opinie do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a jednocześnie w tym samym dniu wysłał do skarżącej zawiadomienie o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił ponadto, że decyzją z dnia 20 września 2021 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzja ta została wydana w terminie określonym w zawiadomieniu z dnia 5 maja 2021 r., w związku z czym organ nie pozostaje w bezczynności. Końcowo organ wskazał, że na czas oczekiwania na załatwienie sprawy miały wpływ obiektywne okoliczności związane z epidemią wirusa SARS-Cov-2 oraz niewielkimi zasobami kadrowymi komórki Urzędu Wojewódzkiego, właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Przedmiotowa skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu. Skarżąca w skardze zarzuciła Wojewodzie bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a." , który stanowi, że bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) nie określały do dnia 29 stycznia 2022 r. terminu załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zaznaczyć trzeba, że terminy wydania decyzji przewidziane w art. 157h ust. 2, 157b ust. 3 tej ustawy dotyczą składania wniosku o pobyt czasowy w szczególnych celach, a termin przewidziany w art. 210 ustawy wniosku o zezwolenie na pobyt stały. Zatem w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na pobyt czasowy należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a. Z analizy akt administracyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył, określony w art. 35 k.p.a., termin do załatwienia sprawy. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w dniu 28 sierpnia 2020 r. Wnioskowi nie nadano biegu aż do dnia 12 marca 2021 r., kiedy to Wojewoda, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 28 kwietnia 2021 r. i dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Skarżąca stawiła się osobiście w urzędzie w wyznaczonym terminie, tj. dnia 28 kwietnia 2021 r., składając jednocześnie oświadczenie o zmianie miejsca zamieszkania. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. organ wystąpił, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącej. W tym samym dniu organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 31 grudnia 2021 r. W dniu 8 lipca 2021 r. do Wojewody wpłynęła informacja Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż strona figuruje w bazie Krajowego Systemu Informacyjnego Policji jako sprawca wykroczenia w ruchu drogowym oraz że na skarżącą został nałożony mandat kredytowany. W dniu 23 sierpnia 2021 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. W tym samym dniu organ zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji, czy skarżąca uiściła opłatę za mandat. W dniu 9 września 2021 r. skarżąca przedstawiła umowę najmu lokalu mieszkalnego. W dniu 16 września 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego, z której wynikało, że skarżąca dokonała wpłaty na poczet mandatu karnego. Decyzją z dnia 20 września 2021 r., nr [...], Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że przedmiotowy wniosek nie został załatwiony przez Wojewodę w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku oraz jego kompletności po ponad sześciu miesiącach od jego wpływu. Dopiero bowiem po tym czasie organ podjął pierwszą czynność , polegającą na wezwaniu skarżącej do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Czynność ta nie jest czynnością skomplikowaną, powinna zatem zostać dokonana niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Jednocześnie nie znajduje uzasadnienia wyznaczenie stronie w wezwaniu z dnia 12 marca 2021 r. terminu osobistego stawiennictwa na dzień 28 kwietnia 2021 r., a więc terminu odległego o 1,5 miesiąca. W tym miejscu, odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia w niniejszej sprawie stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania, niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi [...] pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, z dnia 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również tak proste i nieskomplikowane czynności, jak zwrócenie się do odpowiednich służb, nie zostały przez organ zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a przynajmniej po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, co w istocie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Gdyby organ podjął czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych wniosku niezwłocznie po jego wpływie, również czynności w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach mogłyby zostać podjęte odpowiednio szybciej. Nadto, przed wezwaniem strony w dniu 12 marca 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie w tym trybie organ skierował do skarżącej dopiero w dniu 5 maja 2021 r. Podkreślić przy tym należy, że nie znajdowało żadnego uzasadnienia faktycznego czy prawnego wskazanie w ww. zawiadomieniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r. Przyjmując bowiem, że na dzień 5 maja 2021 r. organ oczekiwał jedynie na odpowiedź od organów, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, to nowy termin załatwienia sprawy powinien zostać wyznaczony z uwzględnieniem treści ww. przepisu, z którego wynika, że organy te mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni. Potwierdzeniem braku uzasadnienia dla wskazania tak odległego nowego terminu załatwienia sprawy jest chociażby wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie w dniu 20 września 2021 r., a od dnia 5 maja 2021 r., tj. daty zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a., organ zdołał zwrócić się i uzyskać od strony dokumenty potwierdzające posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, jak również skierować zapytanie i uzyskać odpowiedź od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego, czy skarżąca uiściła opłatę za mandat. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że konieczność uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania wynikła wyłącznie z nieterminowego prowadzenia postępowania przez organ. Jak bowiem wynika z załączonej do wniosku z dnia 28 sierpnia 2020 r. umowy najmu lokalu mieszkalnego, została ona zawarta do dnia 6 lipca 2021 r. Wywiązanie się przez organ z ustawowych terminów załatwienia sprawy pozwoliłoby na rozpatrzenie wniosku w oparciu o załączoną do wniosku umowę, bez konieczności wykazania posiadania przez skarżącą innego zapewnionego miejsca zamieszkania, co skutkowało kolejnym wydłużeniem prowadzonego postępowania i nałożeniem na stronę obowiązków wynikających wyłącznie z nieuzasadnionej opieszałości organu w wyjaśnieniu i załatwieniu sprawy. Takie działanie organu kłóci się z zasadą szybkości postępowania, jak również z zasadą zaufania do organów, określoną w art. 8 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że usprawiedliwieniem braku terminowego działania organu nie mogą być zasady reżimu sanitarnego związanego z pandemią, warunki kadrowe czy znaczna ilość wniosków do rozpoznania. Podkreślić trzeba, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Opisywane przez organ okoliczności, jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy, nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Zauważyć należy, że choć w dniu wniesienia skargi wniosek skarżącej nie był jeszcze przez organ rozpatrzony, to w dniu 20 września 2021 r. organ wydał decyzję po rozpatrzeniu wniosku skarżącej. Tak więc na dzień orzekania przez Sąd organ załatwił już sprawę. Obecnie sąd administracyjny wyposażony jest, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w uprawnienie do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do takiego stwierdzenia wówczas, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonywania czynności, czyli nie ma potrzeby zobowiązywania organu - na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. - do wydania w określonym terminie aktu czy do dokonania czynności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził , że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt. 1. sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca, która podejmowała terminowo czynności procesowe mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a taki właśnie stan rzeczy zaistniał w niniejszej sprawie. Sytuacji, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej oraz na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( pkt. 2. sentencji wyroku). Zdaniem Sądu - odnosząc się do żądania skarżącej przyznania jej od organu sumy pieniężnej - przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł jest adekwatne do zaistniałych w sprawie okoliczności i trudności, z jakimi skarżąca, jako cudzoziemiec, musiała się zmagać, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu przyznana suma pieniężna zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpatrzenie wniosku i z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt 3. sentencji wyroku). Sąd uznał żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł za zbyt wygórowane. W ocenie Sądu konieczność zapłaty przez organ sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł spełni nie tylko funkcję kompensacyjną, ale i prewencyjną. W tej sytuacji Sąd uznał za niecelowe wymierzenie organowi także grzywny, szczególnie że organ rozpatrzył już wniosek skarżącej i wydał decyzję w sprawie. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części ( pkt. 4. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 5. sentencji wyroku).