III SAB/Gd 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę. W dniu 21 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, przekazana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej zwanego "organem"), skarga W. G. (dalej zwanego "skarżącym") na bezczynność tego organu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 17 maja 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącego od wyżej wskazanej decyzji administracyjnej i nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmawia przekazania odwołania do właściwego organu II instancji w trybie art. 133 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a."), jak też nie chce uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 28 lutego 2017 r. otrzymał informację, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej. W maju 2017 r. okazało się z kolei, że skarżący nie dostał propozycji kontynuacji służby. W dniu 17 maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go z służby, albowiem każda decyzja skarżącego w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącego ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżący stoi na stanowisku, że wniesienie skargi na opisaną powyżej bezczynność organu jest konieczne, gdyż propozycja pracy składana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie także jako "pwKAS") jest w istocie decyzją administracyjną zwalniającą go jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (to jest zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ wyjaśnił, iż propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") organ stwierdził, że z przepisów pwKAS ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, iż mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) - jak to określił skarżący - złożenia propozycji zatrudnienia. W stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowo administracyjnego - a i to tylko w ściśle wymienionych przypadkach. Aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w pwKAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy pwKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącego miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej jako "przepisy wprowadzające") - ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej jako "ustawa o KAS"), weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 17 maja 2017 r. Propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta, a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających. Zdaniem skarżącego złożona mu propozycja stanowi decyzję administracyjną. Argumentacja skarżącego wskazuje na to, że zmierza on do tego, by zachować przysługujący mu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. Z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Stwierdzić należy, że skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną mu dnia 17 maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Decyzja administracyjna wydawana przez organ administracyjny zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. stanowi rozstrzygniecie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa o KAS nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stoi na stanowisku, że regulacja art. 277 ustawy o KAS, stanowiąca zresztą powielenie treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS. Ustawa o KAS w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przyjęcie przez skarżącego propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania podlegać musi odrzuceniu. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nakazuje odrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.