III SAB/Gd 115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Burmistrza Miasta odnośnie decyzji MOPS w P. z dnia 18 kwietnia 2013 r. (nr [...]) o odmowie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnosi o usunięcie skutków naruszenia prawa przez uchylenie w całości decyzji organu z dnia 18 kwietnia 2012 r. (nr [...]) i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Twierdziła, że bezprawnie odmówiono jej przyznania zasiłku oraz przysługującego prawa do korzystania z pomocy społecznej. Zarzuciła, że organ pomocy społecznej nie wskazał przepisu prawa który stanowi, że organ może domagać się, dokumentu potwierdzającego dochód od osoby nie legitymującej się przymiotem strony w sprawie. Niewątpliwie organ prowadzi postępowanie nieefektywnie z naruszeniem procedury. W szczególności okoliczność, że zamieszkuje w mieszkaniu matki, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uznania, iż prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Matka sama zaprzeczyła tej okoliczności wskazując, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z dorosłą córką. Wskazała również na naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż organ nie udostępnił jej akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta uznał ją za niezasadną wyjaśniając, że wnioski skarżącej w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłków celowych na zakup żywności, środków czystości oraz odzieży wpłynęły do MOPS w dniu 22 marca 2013 r. W dniu 12 kwietnia 2013 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy i w dniu 18 kwietnia 2014 r. - w ustawowym terminie – została wydana decyzja. Na skutek wniesienia odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. i sprawa ponownie została rozpatrzona przez Burmistrza Miasta. Decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. ponownie odmówiono świadczenia stronie. Tym razem organ odwoławczy decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy złożyć do organu odwoławczego. Jak przewiduje art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przypisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta, w sprawie dotyczącej decyzji z dnia 18 kwietnia 2013 r. (nr [...]) o odmowie przyznania zasiłku celowego (vide: akta administracyjne sprawy: [...] – k.2). Następnie pismem z dnia 22 lipca 2014 r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie o nr [...]. Powyższe wskazuje, że skarżąca wypełniła wskazany wymóg formalny do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać, że jest ona niezasadna. W art. 12 § 1 k.p.a. zawarto jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwienie niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ różni się więc tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], op. cit., s. 70). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że pojęcie przewlekłość postępowania charakteryzuje się wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniem czynności pozornie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta w zakresie przyznania prawa do zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży i środków czystości. Wniosek w tej sprawie skarżąca złożyła w dniu 22 marca 2013 r., natomiast pierwsza decyzja została wydana przez Burmistrza Miasta w dniu 18 kwietnia 2013 r. (nr [...]). W ocenie Sądu nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. Burmistrz Miasta odmówił A. L. przyznania zasiłku celowego. Skarżąca odwołała się od tej decyzji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. (nr [...]) uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Burmistrz Miasta wydał decyzję z dnia 8 lipca 2013 r. (nr [...]), którą ponownie odmówił przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia z uwagi na niewyrażenie zgody na nieprzeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego – art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Również od tej decyzji wniesiono odwołanie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd zauważa, że obie powyższe decyzje Burmistrza Miasta – bo przewlekłości tego organu dotyczy skarga – były wydawane w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (1 miesiąca). W pierwszym wypadku liczonym od złożenia wniosku, w drugim od przekazania akt sprawy przez organ odwoławczy. Nadto przed wydaniem tych decyzji organ podejmował czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia (przeprowadzenie wywiadu środowiskowego). Na marginesie sprawy Sąd zaznacza, że przedmiotem skargi oraz prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego była jedynie przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta, zatem nie ma potrzeby odnoszenia się do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego, czy też prawidłowości ustaleń w kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego skarżącej wspólnie z osobą spokrewnioną. Uwzględniając przytoczone wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.