III SAB/Gd 12/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Policji do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku J. K. dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w formie przewidzianej przepisami kpa, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z Sądu. W skardze powołującej art. 50 § 1 w zw. z art.53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, J. K. zaskarżył bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 roku o wypłatę przysługującego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji [...] do rozpoznania tego wniosku w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt oraz do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Opisane wnioski skarżący uzasadnił następująco: w dniu 30 grudnia 2008 roku skarżący złożył w Komendzie Miejskiej Policji [...] wniosek (adresowany do Komendanta Miejskiego Policji [...]) o wypłacenie należnego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W pisemnej odpowiedzi I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji [...] poinformował skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji. Skarżący jest zdania, że wniosek winien zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. Wskazanego wyżej pisma skarżący nie uważa za decyzję administracyjną tak ze względu na braki formalne ( brak w nim przywołania przepisów prawnych, rozstrzygnięcia sytuacji indywidualnej adresata, brak pouczenia o środkach odwoławczych, brak podpisu osoby upoważnionej ) i charakter informacyjny, a nie władczy tego pisma. Zdaniem skarżącego udzielenie informacji po rozpoznaniu wniosku jest niezgodne z przepisami art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), które stanowią, że przydział i opróżnianie mieszkań jak również załatwianie spraw, o których mowa w art.91,92,94 i 95 ust. 2 - 4, następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tak też stanowią przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz.919). Skarżący zgodnie z art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 kpa wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], wnosząc o ponowne rozpoznanie wniosku, wypłatę równoważnika i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. W zażaleniu powołano uzasadnienie faktyczne i prawne przemawiające za uwzględnieniem wniosku; przywołano orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na zażalenie Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] pismem z dnia 27 lutego 2009 roku stwierdził, że organ I instancji postąpił słusznie, zgodnie z literą prawa. W piśmie tym, zamiast ustosunkowania się do bezczynności organu I instancji, bezpodstawnie rozstrzygnięto, że równoważnik za remont lokalu skarżącemu nie przysługuje. Z treści pisma wynika, że nie zostały rozpatrzone wnioski skarżącego, m. inn. o wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Fakt bezczynności Komendanta Miejskiego Policji [...] pominięto. Zignorowano fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...], przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny, zignorowano również utrwalone już stanowisko sądów administracyjnych w takich sprawach, (treść wyroków WSA [...] i WSA [...] skarżący przytacza). Dodatkowo skargę na bezczynność uzasadnia wadliwość pisma Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 23 lutego 2009 roku polegająca na: - bezzasadnym przywołaniu orzeczenia TK z dnia 27 października 2008 r. (U4/08), które w ogóle nie odnosi się do istoty przedmiotowej sprawy, to znaczy – bezczynności organu administracji, - mylnym pouczeniu o prawie złożenia skargi do WSA za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], podczas gdy zażalenie dotyczyło bezczynności Komendanta Miejskiego Policji [...]. W odpowiedzi na skargę I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji [...] wniósł o 1.odrzucenie skargi, względnie 2.oddalenie skargi jako bezzasadnej, 3.zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, w tym – kosztów zastępstwa procesowego i podał, co następuje: Komendant Miejski Policji [...] nie ma uprawnień do orzekania w sprawach równoważnika za remont lokalu zajmowanego przez emeryta policyjnego. Organ jest zdania, że po uchyleniu § 8 i ustępu 2 § 9 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 z 2002 r., poz.919), co nastąpiło Rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 z 2005 r., poz.2246), osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego Policji, a więc i skarżący, utraciły prawo do tego równoważnika z dniem 1 stycznia 2006 roku. W związku zaś z uchyleniem (w treści pisma omyłkowo art.2 § 9) § 9 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. brak jest organu uprawnionego do orzekania w przedmiocie uchylenia uprawnienia do tego równoważnika, a sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej. O treści przepisów prawnych i stanowisku organów skarżący był informowany zarówno przez Komendanta Miejskiego Policji [...] jak i przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Zdaniem piszącego załatwienie wniosku w przedmiocie żądania wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego następuje w formie czynności materialno-technicznej, a za taka czynność "uważa się" odpowiedź w formie pisemnej, której organy Policji udzieliły skarżącemu. Tym samym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu, bo można ją wnieść jedynie w sprawach załatwianych decyzją administracyjną. Uzasadnia to wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zgodnie z przepisami ustawy, jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W wypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, co następuje: z akt sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2008 roku skarżący J. K. emeryt policyjny, złożył w Komendzie Miejskiej Policji [...] pisemny wniosek o "wypłacenie kwot należnego i do chwili obecnej nie wypłaconego za 3 lata - 2006, 2007 i 2008 rok, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego", przyznanego na podstawie § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz.919). Z dołączonych do wniosku "Oświadczeń mieszkaniowych do ustalania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości" wynika - wbrew sformułowaniu wniosku pisemnego skarżącego, że przedmiotem wniosku jest ustalenie uprawnień do tego rodzaju równoważnika. Za takim rozumieniem wniosku może przemawiać również zamieszone na sformalizowanym wniosku oświadczenie, że "oświadczam, że od dnia 2.02.1989r. zajmuję lokal mieszkalny i ubiegam się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego remont za rok 2006,( 2007 i 2008)" jak również i to, że na odwrotnej stronie formularza znajduje się nadruk informujący, iż dane zawarte w oświadczeniu wykorzystywane będą wyłącznie w celu ustalenia prawa policjanta (emeryta, rencisty policyjnego) do lokalu mieszkalnego i świadczeń finansowych z tym związanych". Zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) J. K. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że przywołany wyżej druk "oświadczenia mieszkaniowego", jak wynika z jego treści, stanowi załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( publ. jw.), a – wbrew stanowisku odpowiadającego na skargę, przepisy tego rozporządzenia wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia : organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 90 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Skarżący jest emerytem policyjnym zatem jego uprawnienia regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( j. t. Dz. U. z 2004, Nr 8, poz.67 ze zm.) i przepisy wykonawcze. Ustalanie prawa do świadczeń wchodzących w skład zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, w tym – dodatków do emerytur i rent (Rozdział 4 cyt. ustawy) następuje w trybie i przed organami wskazanymi w tej ustawie (przepisach wykonawczych). Powracając do stanu faktycznego sprawy ze skargi J. K. należy zatem wskazać, że wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Miejskiego Policji [...] na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego. Należy w pierwszym rzędzie ustalić, o co chodzi skarżącemu – o ustalenie uprawnień do równoważnika (jak w oświadczeniu mieszkaniowym), czy – o wypłacenie równoważnika, należnego, zdaniem skarżącego, z tytułu decyzji (której w aktach brak). Ponieważ zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym - z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zatem Komendant Miejski Policji [...], po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku. Obowiązujące terminy załatwiania spraw określają przepisy art. 35 i n. kpa, a na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Z akt administracyjnych, oświadczeń stron i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], domagając się wydania rozstrzygnięcia w Jego sprawie, zatem należy uznać, że równolegle wyczerpał tryb, warunkujący możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (końcowa część odpowiedzi na skargę), o czym stanowi art. 52 ppsa. Skoro wniosku skarżącego nie rozstrzygnięto w formie przewidzianej przepisami prawa, zarzut skarżącego, że organ, do którego skierowano wniosek, pozostaje w bezczynności, jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.