III SAB/Gd 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. E. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zakazującej zorganizowania zgromadzenia publicznego 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 2011r., nr [...] w terminie 24 godzin od ogłoszenia niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. III SAB/Gd 12/11 UZASADNIENIE Prezydent Miasta, decyzją z dnia 16 maja 2011r. nr [...] powołując się na art. 8 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51 poz. 297 ze zmianami) orzekł o zakazie przeprowadzenia zgromadzenia publicznego organizowanego przez S. G. – pełnomocnika S. E., H. S. i H. E. K. w dniach 17,18 i 19 maja 2011r. W dniu 17 maja 2011r. H. E. K. wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody. W dniu 18 maja 2011r. H. E. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody, podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego i dlatego decyzja wojewody powinna zostać wydana bez zbędnej zwłoki w myśl art. 35 k.p.a. Wprawdzie wojewoda ma 3 dni na wydanie decyzji, ale w sytuacji, gdy manifestacja ma odbyć się dziś (data sporządzenia i złożenia skargi – 18 maja 2011r. ) to decyzja powinna zostać wydana odpowiednio wcześniej. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia jego praw wynikających z ustawy Prawo o zgromadzeniach oraz z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Prawa te powinny być chronione w czasie rzeczywistym biorąc pod uwagę datę zaplanowanego zgromadzenia. Skarżący podniósł, że brak rozstrzygnięcia narusza jego prawa, a prawo do pokojowego manifestowania poglądów staje się zwykłą iluzją. Wojewoda nie ustosunkował się do żądania skargi, ani nie nadesłał akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wymagają od sądu orzekającego w pierwszym rzędzie określenia zasad postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach bezpośrednio dotyczących wolności zgromadzeń, uwzględniających szczególny charakter tej wolności gwarantowanej nie tylko w Konstytucji RP, ale i w aktach międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz.U. z 1993 Nr 61 poz.284 ze zmianami), zwanej dalej Europejską Konwencją Praw Człowieka stanowi w ustępie 1, że każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się (...). Granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa zakreśla art. 11 ust. 2, zgodnie z którym wykonywanie tego prawa nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Według art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) - uznaje się prawo do spokojnego zgromadzania się. Na wykonywanie tego prawa nie mogą być nałożone ograniczenia inne niż ustalone zgodnie z ustawą i konieczne w demokratycznym społeczeństwie w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, porządku publicznego bądź dla ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Art. 57 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51 poz. 297 ze zmianami), stanowi w art. 1 ust. 1, że każdy może korzystać z wolności pokojowego zgromadzania się. Zakres dopuszczalnych ograniczeń tego prawa określa art. 2 ustawy, zgodnie z którym wolność zgromadzania się podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, a także ochrony Pomników Zagłady w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412). Tryb postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń regulują następujące przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach: Art. 5.1. Postępowanie w sprawach dotyczących zgromadzeń należy do zadań zleconych organów gminy. 2. Organem odwoławczym od decyzji wydanych w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest wojewoda. Art. 6. 1. Zgromadzenia organizowane na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób, zwane dalej "zgromadzeniami publicznymi", wymagają uprzedniego zawiadomienia organu gminy właściwego ze względu na miejsce zgromadzenia. Art. 7. 1. Organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia. Art. 8. Organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Art. 9. 1. Decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. 2. Odwołanie wnosi się w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. 3. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. 4. Decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania doręcza się organizatorowi w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Art. 13. Skargi na decyzje w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, a sąd wyznacza rozprawę nie później niż w terminie 7 dni od dnia wniesienia do niego skargi, chyba, że zachodzą przeszkody formalne. Trybunał Konstytucyjny w swych wyrokach z 28 czerwca 2000 r. (sygn. K. 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142) oraz z 10 listopada 2004r. sygn. akt Kp 1/04 podkreślił, że wolność zgromadzeń stanowi jeden z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych praw i wolności obywatelskich, a także, że wolność zgromadzeń "jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji - również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej, niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się, zatem nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale również interes ogólnospołeczny". Wolność zgromadzania się stanowi jedną z wolności obywatelskich szczególnie podatnych ze swej istoty na możliwe naruszenia ze strony organów władzy publicznej. Wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia na podstawie art. 8 ustawy Prawo o zgromadzeniach bezpośrednio przed zaplanowanym przez organizatora terminem zgromadzenia może uniemożliwić korzystanie z tej wolności – nawet, jeśli decyzja taka byłaby następnie uznana za niezgodną z prawem w toku kontroli, czy to instancyjnej, czy sądowoadministracyjnej. Szczególne znaczenie dla efektywności takiej kontroli ma zatem jej sprawność, którą zapewnić powinny przepisy obowiązującego prawa procesowego. Rozważając model kontroli sądowej w odniesieniu do administracyjnego ograniczenia wolności zgromadzeń nie należy, jak się wydaje, powoływać się na przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Dotyczy on bowiem rozstrzygania sporów o prawa i obowiązki o charakterze cywilnym. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pojęcie to ma wprawdzie charakter autonomiczny i musi być interpretowane w świetle bieżących uwarunkowań w demokratycznych społeczeństwach, nie daje to jednak podstaw do pomijania w procesie wykładni przymiotnika "cywilny". Prawa i wolności o charakterze politycznym, – do których należy wolność zgromadzeń - nie mają charakteru cywilnego w rozumieniu wymienionego przepisu (por. wyrok ETPCz z dnia 12 lipca 2001r. w sprawie 44759/98 Ferrazini przeciwko Włochom). Zasadnicze standardy kontroli sądowej, dotyczące również sądów administracyjnych, wyznacza natomiast w wystarczającym zakresie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepisy proceduralne powinny być więc interpretowane tak, by w najpełniejszym możliwym stopniu zapewniona była możliwość realizacji wolności zgromadzeń, gwarantowanej powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP i prawa międzynarodowego, oraz by zminimalizować zagrożenie jej unicestwienia wskutek niezgodnych z prawem działań organów administracji. Istota wolności zgromadzeń wymaga zatem, by przy wykładni przepisów postępowania, w sprawach jej dotyczących szczególną wagę przypisać realizacji konstytucyjnej zasady rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Wskazać należy, że już przepis art. 9 ustawy Prawo o zgromadzeniach znacząco skraca określone w k.p.a. terminy załatwiania spraw dotyczących zgromadzeń, zaś art. 13 w istotny sposób modyfikuje zasady postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach, określając szczególny termin i tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego – bezpośrednio do sądu i w 3 dni od daty doręczenia decyzji ostatecznej (wobec zasady ogólnej wnoszenia skargi w terminie 30 dni, za pośrednictwem organu - art. 53 § 1 p.p.s.a. i art. 54 §1 .p.p.s.a. ). Powyższe unormowania wskazują jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących zgromadzeń, by jak najszybciej mogło doprowadzić ono do kontroli legalności decyzji wydanej przez organ administracji – o ile to możliwe - jeszcze przed zamierzonym terminem zgromadzenia. Nie sposób jednak oczekiwać od ustawodawcy, by w Prawie o zgromadzeniach zawarł kazuistyczne uregulowania dotyczące postępowania przed sądem administracyjnym, uwzględniające wszelkie sytuacje przedłużające postępowanie przed tym sądem, w przypadku prostego stosowania ogólnych przepisów p.p.s.a., a w konsekwencji skutkujące unicestwieniem skuteczności kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad aktami administracyjnymi dotyczącymi wolności zgromadzeń. Sąd administracyjny sprawujący taką kontrolę nie jest jednak oczywiście zwolniony od zastosowania takiej wykładni przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, która uwzględniając omówioną wyżej specyfikę wolności zgromadzeń zapewniłaby sprawność kontroli sądowej odpowiadającą wymogowi art.45 ust. 1 Konstytucji RP – prowadzącą zarazem do uzyskania wysokiego stopnia jej efektywności i skuteczności. Zasada bezpośredniego wnoszenia skargi do sądu I instancji, wynikająca z art. 9 ustawy determinuje konieczność doręczenia organowi przez sąd odpisu skargi. W niniejszej sprawie czynność taka została przez sąd dokonana wraz z zawiadomieniem o wyznaczonym terminie rozprawy. Rozprawę wyznaczono zaś na dzień następny po wniesieniu skargi do sądu, niezwłocznie po uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Był to zarazem ostatni dzień zaplanowanego zgromadzenia. Wyznaczenie terminu rozprawy później prowadziłoby do uczynienia kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie z istoty nieefektywną. Termin rozpoznania sprawy ustalony przez sąd umożliwiał ewentualne skorzystanie przez organ administracji z możliwości autokontroli wynikającej z art. 54§3 p.p.s.a. lub wydanie przez sąd orzeczenia – jeszcze przed końcem dnia, na który zgromadzenie zaplanowano. W tym miejscu należy wyrazić pogląd, że w sprawach dotyczących wolności zgromadzeń, organ administracji ma wynikający z art. 54§2 p.p.s.a. obowiązek złożenia odpowiedzi na skargę wraz z aktami administracyjnymi w terminie najpóźniej do chwili rozpoczęcia rozprawy. Oczywiście nie mogą znaleźć zastosowania w takiej sytuacji terminy określone w powyższym przepisie – dostosowane przecież do ogólnej zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji. Zasada odniesienia się przez organ do treści skargi najpóźniej na rozprawie, w sytuacji, gdy jej termin wyznaczony był niezwłocznie dla zapewnienia efektywnej ochrony konstytucyjnie chronionej wolności zgromadzeń, uwzględnia nie tylko wymogi tej ochrony, ale także i konieczność posiadania przez organ pewnego czasu, niezbędnego dla przygotowania stanowiska w sprawie. Nie wyklucza to powołania się przez organ na rozprawie na uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające mu udzielenie odpowiedzi na skargę. Organ administracji w niniejszej sprawie do daty wydania przez sąd orzeczenia zachował całkowitą bierność. Wojewoda nie złożył przed rozprawą żadnych wyjaśnień co do stanu sprawy, czy ewentualnego braku możliwości odniesienia się do skargi. Na rozprawę nie stawił się także żaden jego przedstawiciel. Art. 133 §1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skoro zaś, jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie organ administracji nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., to sąd administracyjny uprawniony był do orzekania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z twierdzeń skargi i dołączonych do niej dowodów, które nie zostały zakwestionowane przez organ. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny przedstawiony przez skarżącego w skardze obejmował wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 16 maja 2011r. o zakazie przeprowadzenia zgromadzenia publicznego zaplanowanego przez organizatorów, do których należał skarżący, na dni 17-19 maja 2011r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zgłoszenie zamiaru zorganizowania zgromadzenia wpłynęło do Urzędu Miasta w G. w dniu 27 kwietnia 2011r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody w dniu 17 maja 2011r. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność Wojewody rozważyć należało, czy uprzednie wniesienie zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37§1 k.p.a. należy uznawać za wymóg niezbędny dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52§1 i 2 p.p.s.a. ) także i w sprawach dotyczących zgromadzeń. Biorąc pod uwagę zawarte w ustawie Prawo o zgromadzeniach powołane wyżej unormowania szczególne dotyczące postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń uznać należy, że wymóg szczególnej szybkości postępowania – związany z samą istotą wolności zgromadzeń uzasadnia przyjęcie, że wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania strony od decyzji zakazującej przeprowadzenia zgromadzenia publicznego nie wymaga uprzedniego wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższego szczebla. Jeśli bowiem zważyć, że decyzja zakazująca przeprowadzenia zgromadzenia jest wykonalna, zanim stanie się ostateczna (art. 9 ust. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach), to okazuje się, że bezczynność organu odwoławczego w tego rodzaju sprawie może doprowadzić do unicestwienia procesowych gwarancji wolności zgromadzeń. Zatem wymaganie, by strona domagająca się sądowej ochrony konstytucyjnie gwarantowanej wolności zgromadzeń, poprzedziła wniesienie skargi na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania od decyzji zakazującej przeprowadzenia zgromadzenia zażaleniem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stoi w sprzeczności z przedstawionymi wyżej założeniami rzeczywistej, zgodnej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP sądowej kontroli działań administracji ograniczających wolność zgromadzeń. Odnosząc się zaś do żądania skargi należy przywołać ponownie art. 9 ust. 4 ustawy Prawo o zgromadzeniach, który nakazuje decyzję wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego doręczyć organizatorowi w terminie 3 dni od dnia otrzymanie odwołania. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest to maksymalny termin załatwienia sprawy, zakreślony dla ochrony praw strony – organizatora zgromadzenia. Art. 9 ust. 4 ustawy Prawo o zgromadzeniach nie jest natomiast przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art.12§2 oraz 35§2 k.p.a., które ustanawiają zasadę niezwłocznego załatwiania spraw, nie wymagających zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Wojewoda w toku postępowania przed sądem nie powołał się na żadne okoliczności, które wymagałyby dla załatwienia sprawy zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, a zatem uznać należało, że odwołanie strony wniesione od decyzji Prezydenta Miasta zakazującej zgromadzenia publicznego powinno zostać rozpoznane niezwłocznie zgodnie z powołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Interpretacja pojęcia niezwłocznego rozpoznania sprawy w odniesieniu do obowiązku rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania od takiej decyzji wymaga ponownego powołania się na omówioną wyżej specyfikę niezbędnej ochrony wolności zgromadzeń. W przypadku wniesienia przez stronę odwołania od decyzji zakazującej zgromadzenia publicznego, opartej na art. 8 Prawa o zgromadzeniach, rzeczą organu odwoławczego jest rozpoznanie odwołania w najszybszym możliwym terminie, a zwłaszcza przed upływem terminu, na który zaplanowano zgromadzenie, aby instancyjna kontrola ograniczenia wolności zgromadzeń była rzeczywista i efektywna. Nadużyciem prawa byłoby powoływanie się przez organ administracji w tej sytuacji na udzielony mu przez art. 9 ust. 4 Prawa o zgromadzeniach termin 3 dni dla rozpoznania odwołania, skoro termin ten zakreślono po to, by wyznaczyć maksymalny limit czasowy dla rozpoznania sprawy, w której nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające szybsze działanie organu administracji, na przykład wówczas, gdy decyzja o zakazie zgromadzenia wydana została na długo przed jego zaplanowanym terminem. Zatem zachodziły podstawy, by przyjąć, że w dacie orzekania w sprawie przez sąd administracyjny w dniu 19 maja 2011r. Wojewoda pozostawał w bezczynności - nie rozpatrując wniesionego w dniu 17 maja 2011r. odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 maja 2011r. o zakazie zgromadzenia publicznego, które miało odbyć się w dniach 17-19 maja 2011r. Biorąc pod uwagę zarówno datę wniesienia odwołania jak i regulację zawartą w art. 9 ust. 4 Prawa o zgromadzeniach sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie wyczerpuje cech rażącego naruszenia prawa. W tym stanie sprawy sąd orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a., uwzględniając przy wyznaczeniu organowi terminu do rozpatrzenia odwołania fakt, że ogłoszenie wyroku nastąpiło po godzinie zakończenia urzędowania przez Urząd Wojewódzki.