III SAB/Gd 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w przedmiocie przyznania pokoju w domu studenckim postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. S. L. (zwany dalej "skarżącym") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] (zwanej dalej również "organem") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 grudnia 2018 r. o przyznanie pokoju w domu studenckim Uniwersytetu [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, a także stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastodniowym, skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego. W uzasadnianiu skargi wskazał, że na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji Rektora z dnia 27 listopada 2018 r. został uczestnikiem Socjologicznych Studiów Doktoranckich prowadzonych na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu [...] (w skrócie także - "[...]"). W dniu 17 grudnia 2018 r. skarżący przesłał za pośrednictwem skrzynki ePUAP kompletne wnioski o przyznanie stypendiów oraz przyznanie pokoju w domu studenckim. Wnioski zostały uzupełnione o stosowne, wymagane załączniki. W dniu 18 grudnia 2018 r. pracownik dziekanatu poinformował skarżącego o otrzymaniu jego wniosków, przekazaniu ich właściwym podmiotom, rychłym ich procedowaniu i niezwłocznym przesłaniu decyzji w tych sprawach. W dniu 19 grudnia 2018 r. inny pracownik dziekanatu skontaktował się ze skarżącym z prośbą o ustosunkowanie się do kwestii zatrudnienia skarżącego. Powyższe wnioski nie zostały rozpatrzone, i w dniu 15 stycznia 2019 r. skarżący złożył do Rektora za pośrednictwem organu ponaglenie (art. 37 k.p.a.), drogą e-mailową ponaglił także dziekanat Wydziału Nauk Społecznych. Po 16 stycznia 2019 r. osoby związane z Uniwersytetem [...] nie podjęły jakiegokolwiek kontaktu ze skarżącym. Pomimo złożenia ponaglenia, licznej korespondencji e-mailowej oraz odbycia kilku rozmów telefonicznych organ nie rozpatrzył wniosków. Od momentu złożenia wniosków minęło już ponad 12 miesięcy, zatem bezczynność organu jest trwała i znacząca. W konsekwencji takiej bezczynności skarżący nie posiada miejsca zakwaterowania oraz środków finansowych, aby faktycznie uczestniczyć w studiach doktoranckich i prowadzić badania doktorskie. Zważywszy na fakt, że skarżący jest osobą niepełnosprawną i niemajętną oraz nieposiadającą miejsca zakwaterowania (na skutek serii bandyckich napadów zmuszających go do opuszczenia własnego mieszkania w [...]) nieuzyskanie stypendiów oraz pokoju w domu studenckim wykluczyło go z możliwości uczestniczenia w studiach doktoranckich na [...]. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna wniosła o jej oddalenie, gdyż bezczynność organu wynikała z faktu, że skarżący nie podpisał z Uniwersytetem [...] umowy, o której mowa w art. 195 ust. 10 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2020 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił jednocześnie, że organy nie zachowały podstawowych terminów załatwiania spraw określonych Kodeksem postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez pełnomocnika organu wskazał w szczególności, że otrzymał prawomocną i ostateczną decyzję o przyjęciu na studia doktoranckie oraz złożył ślubowanie, nabył zatem prawa i obowiązki doktoranta, w tym prawo do otrzymywania stypendiów i pokoju w domu studenckim. Dotychczas nie otrzymał decyzji skreślającej go z listy doktorantów, zmieniającej decyzje o przyjęciu go na studia doktoranckie, decyzji o likwidacji studiów lub jakiejkolwiek innej decyzji niweczącej stosunek administracyjnoprawny pomiędzy nim a Uniwersytetem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy podkreślić na wstępie, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę - władztwa zakładowego - stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co zresztą później student potwierdza w formie składanego ślubowania (por. uchwała NSA z 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03). Powyższe stanowisko należy w pełni odnieść do doktorantów (użytkowników zakładów). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów, jak też doktorantów, kontroli sądów administracyjnych. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w kwestii wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2018 r., a zatem stosownie do art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm.) postępowania w sprawie przyznawania zakwaterowania są prowadzone na zasadach dotychczasowych, tzn. w ramach postępowania administracyjnego zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm. - dalej jako "u.p.s.w."). Warto wspomnieć, że w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni miały obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11 u.p.s.w.), stypendiów (art. 175 ust. 3 u.p.s.w.), skreślenia z listy studentów (art. 190 u.p.s.w.), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193 u.p.s.w.). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Od wymienionych wyżej aktów zewnętrznych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną zasadniczo w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej, nie mają charakteru zewnętrznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). Sprawa przyznania studentowi lub doktorantowi miejsca w domu studenckim Uniwersytetu [...] oraz trybu postępowania została uregulowana w zarządzeniu Kanclerza Uniwersytetu [...] z dnia 3 września 2015 r., nr [...] w sprawie przyznawania i korzystania z miejsc w domach studenckich Uniwersytetu [...]. Zdaniem Sądu orzekającego, sprawa tego typu nie należy do tzw. indywidualnych spraw doktoranta w rozumieniu art. 207 u.p.s.w., w których zapadają decyzje w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływa jednak na sytuację skarżącego jako doktoranta, nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. W ocenie sądu przydział miejsca (pokoju) w domu studenckim nie jest również czynnością o jakiej mowa w wyżej cytowanym art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (zob. § 2, § 4 zarządzenia Kanclerza Uniwersytetu [...] z dnia 3 września 2015 r., nr [...]). Zatem sprawę przyznania (odmowy) prawa do zamieszkiwania w domu studenta, należy uznać za sprawę o charakterze socjalno-bytowym związaną z tokiem studiów, która nie wpływa na byt stosunku zakładowego. Istotne jest przy tym również, że podstawę dla tego rozstrzygnięcia stanowią przepisy aktu zakładowego (wewnętrznego uczelni). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1989 r., sygn. akt SA/Gd 461/89 pozbawienie studenta uprawnień do zamieszkiwania w domu studenckim nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). Należy zatem uznać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania uprawnień do zamieszkiwania w domu studenckim jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Reasumując, sprawa przyznania pokoju w domu akademickim, nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, dlatego też niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w tym zakresie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 668/18; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 41/14). Wobec powyższego, Sąd - uznając, iż sprawa nie należy do jego właściwości - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym postanowieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.