III SAB/Gd 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie bezczynności w sprawie rozpoznania zażalenia na przewlekłość postępowania postanawia: odrzucić skargę. A. L. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpoznania jej zażalenia na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta dotyczące decyzji o nr [...]. Do tej pory jej zażalenie nie zostało rozpatrzone, przez co organ odwoławczy naruszył art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."); zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkiego prowadzenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Przedmiotowe zażalenie nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie 1 miesiąca, który wynika z art. 35 § 3 k.p.a. W związku z tym domagała się ukarania pracownika organu odpowiedzialnego za zaistniałą sytuację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozpoznanie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 37 k.p.a. następuje w drodze postanowienia. Złożenie jednego z zażaleń, o których mowa w tym przepisie jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez podmiot zainteresowany skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i jako takie nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Nie jest to postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro zapadłe w trybie art. 37 k.p.a. postanowienie nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu, tym samym brak jego wydania nie może być kwestionowany w drodze skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki do odrzucenia skargi wskazane przez organ odwoławczy. Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu odwoławczego wobec złożenia przez skarżącą zażalenia w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Przepis ten przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Artykuł 35 § 3 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2013 r. (nr [...]). Jak wynika z odpowiedzi na skargę w dniu 25 czerwca 2014 r. – za pośrednictwem Burmistrza Miasta – A. L. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ wskazując, że sprawa dotyczy decyzji nr [...]. Zażalenie to nie zostało rozpatrzone w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a., i w konsekwencji wymieniona – po uprzednim (w dniu 22 lipca 2014 r.) wezwaniu Kolegium do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie sprawy - złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność organu odwoławczego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zażalenie nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy w terminie, o którym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Nie kwestionuje tego również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. Skarga jednak nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z cytowanego przepisu wynika, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w powołanych przypadkach. Tylko wówczas sąd administracyjny może rozstrzygać merytorycznie o legalności danego aktu lub o bezczynności czy organu czy przewlekle prowadzonym postępowaniu. Jeżeli chodzi o postanowienia, które mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego to muszą one być zaskarżalne, tzn. musi istnieć przepis wskazujący, że podlegają one zaskarżeniu, albo muszą kończyć postępowanie lub też rozstrzygać sprawę co do istoty. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. jest postanowieniem. Jako w pełni uzasadnione należy uznać tezy zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 74/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. W konsekwencji, skoro postanowienie wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nie jest żadnym z rozstrzygnięć podlegających właściwości sądu administracyjnego, to - uwzględniając treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – także bezczynność organu w tym zakresie nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Analogiczny wywód został zaakceptowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2259/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stwierdzono w nim, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone na skutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego.