III SAB/Gd 136/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Władysławowa w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Władysławowa dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy Władysławowa na rzecz skarżącego J. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła datowana na dzień 3 maja 2023 r. skarga J. M. (dalej zwanego również jako "skarżący") na bezczynność Burmistrza Władysławowa w sprawie udostępnianie informacji publicznej. W skardze, która do Urzędu Miejskiego we Władysławowie wpłynęła w dniu 8 maja 2023 r. zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że za pomocą platformy e-PUAP złożył w dniu 12 marca 2023 r. do Urzędu Miasta Władysławowa wniosek dotyczący przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi nr [...]. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest do dnia 27 marca 2023 r., jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi, Burmistrz Władysławowa nie udostępnił mu wnioskowanej informacji, jak również nie odpowiedział na jego wniosek w żaden inny sposób. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 12 marca 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Władysławowa (dalej także jako: "organ") wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku uznania przez Sąd, że doszło do bezczynności, wnosi o stwierdzenie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do bezczynności, a nawet przy uznaniu, iż do niej doszło, to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem doszło do udzielenia wnioskowanej informacji z nieznacznym przekroczeniem podstawowego terminu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do stanu faktycznego zaprezentowanego w skardze organ wskazał, iż potwierdza stan przedstawiony przez skarżącego w zakresie przytoczonych pism i treści wynikających z opisanych dokumentów. Zaakcentował przy tym, że pismem 9 maja 2023 r. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji, zatem nie pozostaje w bezczynności. Organ wyjaśnił, że skarżący składając wniosek o udostępnienie określonych informacji nie powołał się na żadne konkretne przepisy prawne, w tym na ustawę o dostępie do informacji publicznej, która reguluje procedury i terminy udzielania odpowiedzi na zapytania dotyczące informacji publicznej. Spowodowało to błędną kwalifikację wniosku i procedowanie nastąpiło według terminów określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (powoływanej dalej jako "k.p.a."). Błędna kwalifikacja w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprawiła, że w oparciu przepisy k.p.a. uznano, że właściwy merytorycznie pracownik miał obowiązek rozpatrzenia sprawy w ciągu miesiąca od otrzymania wniosku, a przypadku spraw o bardziej skomplikowanym charakterze nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odpowiedź na wniosek została wysłana z dniem 9 maja 2023 r., zatem termin dwóch miesięcy wynikający ze wskazanych powyżej regulacji k.p.a. został zachowany. Organ nadmienił, że dyspozycja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza również sytuację, w której informacja zostanie udostępniona w maksymalnym terminie dwóch miesięcy. W zakresie terminu rozpatrywania wniosku organ wskazał, że wydłużenie rozpatrywania sprawy wynikało z następujących okoliczności: sprawa wymagała dodatkowego czasu na analizę i ocenę dokumentów dot. wnioskowanej organizacji ul. [...] we Władysławowie wynikającej z zeszłych spraw, przez które przedmiotowa organizacja uległa wielu zmianom. Ponadto pracownik odpowiedzialny za przetwarzanie wniosków o organizację ruchu ma ograniczone zasoby, co utrudniało szybkie załatwienie sprawy. Taki czas procedowania spowodowany był również czynnikami zewnętrznymi, jakimi były zmiany w priorytetach rozpatrywanych spraw, które również wpłynęły na wydajność oraz harmonogram prac odpowiedniego referatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r, poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W niniejszej sprawie niesporne było, że Burmistrz Władysławowa należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych a informacja, której żądał skarżący miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 12 marca 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że 14 – dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został zachowany, gdyż organ na złożony wniosek zareagował dopiero po wniesieniu skargi udostępniając skarżącemu żądaną informację publiczną. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca sformułowania wniosku. Z treści złożonego przez skarżącego pisma istotnie nie wynikało, że wniosek jest składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W złożonym wniosku skarżący wskazał jednakże wyraźnie, że domaga się przesłania mu projektu organizacji ruchu dla ul. [...] ([...]). Dowodzi to intencji skarżącego i narzuca wynikający z niego tryb postępowania. Podkreślić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 czerwca 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 1058/22) powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z żadnego przepisu ustawy o dostępie do informacji nie wynika nadto, że we wniosku należy zaznaczyć, że w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie – to rolą organu jest ustalenie, czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji publicznej oraz czy organ dysponuje taką informacją. Skoro zatem w dacie wniesienia skargi do właściwego organu, czyli w dniu 8 maja 2023 r., organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd stwierdził (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku), że Burmistrz Władysławowa dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Po wniesieniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w oczekiwanej przez niego formie, co czyniło zbędnym wydanie przez Sąd orzeczenia mającego swą podstawę art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r.; sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, co legło u podstaw przekroczenia ustawowego terminu udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Jakkolwiek postępowanie organu było wadliwe, to nie sposób zarzucić organowi złą wolę. Błąd - jak przyznał organ w odpowiedzi na skargę - dotyczył bowiem niewłaściwej kwalifikacji pisma wniesionego przez skarżącego. Nadto zwłoka organu w udostępnieniu żądanej informacji nie nastąpiła ze znacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Miasta Władysławowa na rzecz skarżącego 100 zł stanowiące kwotę uiszczonego wpisu od skargi. Sąd wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).