III SAB/Gd 137/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 30 kwietnia 2023 r. G. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2023 r. G. K. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem o udostępnienie informacji publicznej. Z treści sporządzonego odręcznie wniosku wynika, że skarżący zażądał udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1. Kiedy i na jakich zasadach oraz warunkach skazany może otrzymać zgodę na wysyłanie korespondencji na koszt zakładu karnego? 2. Przez jaki okres rozumie się skazanego, który nie posiada żadnych środków finansowych na konto zakładu karnego aby otrzymywać zgodę na wysyłanie korespondencji urzędowej na koszt zakładu karnego? 3. Czy skazany, który nie posiada żadnych wpływów finansowych na konto zakładu karnego powinien otrzymać zgodę na wysyłanie korespondencji na koszt zakładu karnego? 4. W jaki sposób ocenia się sytuację skazanego, który chce wysyłać korespondencję na koszt zakładu karnego? 5. Czy tutejszy Dyrektor może odmówić skazanemu wysyłania korespondencji na koszt zakładu karnego jeśli nie posiada on żadnej pomocy finansowej? 6. Ile wydano decyzji odmownych przez Dyrektora zakładu karnego skazanym, którzy chcieli wysyłać listy na koszt zakładu karnego i co było tego podstawą, jak również ile wydano decyzji o wyrażeniu zgody przez Dyrektora zakładu karnego na wysyłanie listów na koszt zakładu karnego i co było tego podstawą, chodzi o dane od stycznia 2023 do 1 kwietnia 2023. Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr D/P.0143.34.2023.AB Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem udzielił G. K. odpowiedzi na przedstawiony mu wniosek. Odnośnie pytań 1 i 6 organ wskazał, że odpowiedź na nie, została już udzielona wnioskodawcy pismami z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr D/P.0143.21.2022 oraz 17 kwietnia 2023 r., nr D/P.0143.27.2022. Z kolei wymienione w pytaniach 2-5 żądanie nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma organu z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr D/P.0143.21.2022, odnośnie kwestii zawartej w przedmiotowym wniosku wynika, że w Zakładzie Karnym w Czarnym w bieżącym roku nie prowadzi się ewidencji wysyłanych listów na koszt jednostki penitencjarnej. W 2022 r., ze względu na przepisy regulaminu wykonywania kary pozbawienia wolności, określona była maksymalna ilość znaczków, jakie osadzony mógł otrzymać na korespondencję prywatną, z takiego prawa w 2022 r. skorzystało 787 osadzonych. Nie prowadziło się ewidencji zgód wydanych na wysłanie korespondencji urzędowej. Natomiast informacja dotycząca otrzymania znaczków pocztowych przez osadzonego, aby mógł wysłać list na koszt zakładu karnego znajduje się na stronie bip.sw.gov.pl, art. 105 k.k.w. oraz regulaminie wykonywania kary pozbawienia wolności. Z pisma organu z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr D/P.0143.27.2022, wynika z kolei, że zasady wysyłania korespondencji urzędowej osadzonych opisuje art. 105 § 6a k.k.w., skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji, w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany, który nie posiada środków pieniężnych może otrzymać od administracji zakładu karnego znaczki pocztowe na korespondencję. Jednocześnie przepis § 2 pkt 13 lit. f porządku wewnętrznego Zakładu Karnego w Czarnem stanowi, że skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osadzony, który nie posiada środków pieniężnych, po otrzymaniu zgody dyrektora, może wysłać korespondencję na koszt zakładu karnego. W osobiście sporządzonej w dniu 30 kwietnia 2023 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, G. K. wniósł o stwierdzenie, że informacje, o które występował stanowią informację publiczną, a także do zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, skarżący wystąpił o zwrot kosztów postępowania i wymierzenie od organu na swoją rzecz "grzywny w wysokości 500 zł" za nie udostępnienie informacji publicznej. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem, który w stanowiącym odpowiedź na jego wniosek piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. stwierdził, iż wnioskowane w punktach 2-5 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że skarga dotyczy zapytania G. K. złożonego w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na które pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. stosowna odpowiedź została wnioskodawcy udzielona. Także w dniu 8 maja 2023 r., organ wydał również wymaganą prawem decyzję, którą doręczono wnioskodawcy. Organ zatem nie pozostaje w bezczynności. Organ zauważył ponadto, że skarżący składa bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacje publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat ponad 50 pism), a każdy z nich zawiera po kilka, kilkanaście zapytań dotyczących różnego rodzaju informacji. W ocenie organu, ich treść i liczba świadczą o próbie wykorzystania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego niż troska o dobro publiczne celu. W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2023 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu poparł skargę wskazując, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej w terminie. Ponadto, pełnomocnik w piśmie tym wniósł o przyznanie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W realiach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.); zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie G. K. we wniesionej skardze zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w Czarnem bezczynność w udzieleniu informacji publicznej wynikającej z punktów 2-5 wniosku z dnia 11 kwietnia 2023 r., a mianowicie odpowiedzi na następujące pytania: - przez jaki okres rozumie się skazanego, który nie posiada żadnych środków finansowych na konto zakładu karnego aby otrzymywać zgodę na wysyłanie korespondencji urzędowej na koszt zakładu karnego? (punkt 2), - czy skazany, który nie posiada żadnych wpływów finansowych na konto zakładu karnego powinien otrzymać zgodę na wysyłanie korespondencji na koszt zakładu karnego? (punkt 3), - w jaki sposób ocenia się sytuację skazanego, który chce wysyłać korespondencję na koszt zakładu karnego? (punkt 4), - czy tutejszy Dyrektor może odmówić skazanemu wysyłania korespondencji na koszt zakładu karnego jeśli nie posiada on żadnej pomocy finansowej? (punkt 5). Podstawę reprezentowanego stanowiska organu w zakresie pytań 2-5 wniosku stanowiło przekonanie o braku charakteru informacji publicznej tak zgłoszonego żądania. Natomiast na pytanie 1 i 6 odpowiedź została skarżącemu udzielona wcześniejszymi ww. pismami z dnia 14 kwietnia 2023 r. i z dnia 17 kwietnia 2023 r. (okoliczność poza sporem). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje więc jedynie to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają w ogóle walor informacji publicznej. Innymi słowy czy w opisanym zakresie żądania objętego punktami 2-5 został spełniony ustawowy warunek przedmiotowy. Odnosząc się do zaistniałego problemu spornego wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem przywołanego przepisu stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z tym zastrzeżeniem, że informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów. Inaczej rzecz ujmując informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. W kontekście charakteru wnioskowanych w sprawie informacji zwrócić należy uwagę, że z praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, iż domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Także w świetle utrwalonych poglądów judykatury wynika, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena czy sposób ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). W literaturze prawa wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, komentarz do art. 6, publ: WK 2016). Zatem wobec przywołanych powyżej poglądów, za prawidłową należy uznać ocenę organu, który przyjął że żądane w punktach 2-5 wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2023 r. informacje, nie mogły zostać zakwalifikowane jako informacje podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego, zapytanie o warunki uzyskania zgody na wysyłanie korespondencji urzędowej na koszt zakładu karnego, do czego w rzeczywistości sprowadzają się postawione w punktach 2-5 pytania, nie stanowią pytania o fakty, lecz jest wnioskiem o wskazanie i omówienie wynikających z regulacji prawnych przesłanek w tym zakresie. Wyjaśnienie charakteru czy istoty obowiązujących unormowań, jak też warunków, które muszą być spełnione przez osobę osadzoną, nie spełniają kryteriów stawianych informacji publicznej przez ustawę. W sytuacji uznania zaś, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie). Konsekwencją zaprezentowanych rozważań jest stwierdzenie, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomił skarżącego, że informacja zawarta w punktach 2-5 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. Tym samym w ocenie Sądu orzekającego, organ zrealizował przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność nie miała miejsca. Jednocześnie bezsporne było, iż organ udzielił wcześniej skarżącemu informacji ujętej w punkcie 1 i 6 wniosku, przywołanymi powyżej pismami (czego skarżący nie kwestionował we wniesionej skardze). Reasumując zatem przedstawione zapatrywania Sąd orzekający uznał, że w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ rozpoznał w całości wniosek skarżącego, zarówno forma i treść odpowiedzi są zgodne z przepisami tej ustawy. Powyższe, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na postawienie organowi skutecznego zarzutu pozostawania w bezczynności. Na marginesie dokonanych rozważań trzeba zauważyć, że przywołana przez organ w odpowiedzi na skargę organ decyzja z dnia 8 maja 2023 r. została wydana na skutek rozpoznania innego wniosku skarżącego z dnia 17 lutego 2023 r. (vide: - k. 33 i następ. akt sądowych). Wobec braku bezczynności organu w rozpoznaniu złożonego przez stronę skarżącą wniosku Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).