III SAB/Gd 149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta w sprawie rozpatrzenia odwołania od odwołania ze stanowiska wicedyrektora gimnazjum postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...] wydanym przez dyrektora gimnazjum nr [...] skarżący, R. M., został odwołany ze stanowiska wicedyrektora ww. gimnazjum. W dniu 31 stycznia 2014 r. do Urzędu Miasta wpłynęło odwołanie R. M., z którego treści wynika, że kwestionuje on akt odwołania ze stanowiska wicedyrektora, który w jego ocenie stanowi decyzję administracyjną. Pismo o identycznej treści skarżący wystosował również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem datowanym na dzień 11 lutego 2014 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformowała skarżącego, że Prezydent Miasta nie jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty odwołania wicedyrektora ze stanowiska dokonuje dyrektor szkoły, a przepisy ustawy nie przewidują trybu odwoławczego od decyzji wydanej przez dyrektora szkoły w przedmiocie odwołania wicedyrektora z zajmowanego stanowiska. Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, że czynności powołania i odwołania jako czynności z zakresu administracji publicznej podlegają kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jako czynności z zakresu prawa pracy czynności te podlegają nadto kontroli sądu pracy. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r. zwróciło ww. pismo skarżącego. Zwrot podania wnioskodawcy nastąpił na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest on organem właściwym rzeczowo do oceny postępowania dyrektora szkoły w zakresie sprawowanej przez niego roli pracodawcy. Ponadto, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego pracy jest zagadnieniem z sfery prawa pracy i przysługuje możliwość wystąpienia z pozwem do sądu pracy, zaś gdy odwołanie następuje w formie zarządzenia organu gminy można zaskarżyć czynność odwołania ze stanowiska do wojewódzkiego sądu administracyjnego W dniu 22 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji wydanej przez dyrektora gimnazjum. Skarga została nadana w dniu 19 marca 2014 r. (vide: - k. 6 akt sądowych, data stempla pocztowego na kopercie). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt III SAB/Gd 41/14 odrzucił skargę R. M. W uzasadnieniu wskazano, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wyłącznie w sprawach, w których rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji publicznej może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi może być bezczynność organu w przypadku, gdy był on zobowiązany załatwić sprawę administracyjną poprzez wydanie m.in. decyzji administracyjnej. Akt odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły nie stanowi decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. Tym samym odwołanie to, jako niemające charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, nie podlega ocenie co do zgodności z prawem w trybie odwoławczym przewidzianym w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta nie miał więc jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania aktu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest bowiem w przepisach obowiązującego prawa, w tym w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) normy kompetencyjnej uprawniającej ww. organ do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od aktu odwołania ze stanowiska wicedyrektora. Zdaniem Sądu, skoro zaskarżona bezczynność nie mieści się w granicach bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to skargę, której jest przedmiotem należało odrzucić. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. o sygn. akt I OSK 2030/14 uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi R. M. Sąd odwoławczy wskazał, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Zarządzenie w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jest zatem aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Jako taki podlega więc kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Skoro art. 38 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami. Nie można więc przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, powyższe uwagi odnoszone były w orzecznictwie do aktu odwołania dyrektora szkoły. Wszelako ma on materialnie jednakową treść, jak akt o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły. Różni je m.in. to, że odwołania wicedyrektora szkoły, stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. Dyrektor zaś szkoły nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, zatem jego akty nie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co nie znaczy, że nie ma do tego innej podstawy. Skoro akt o odwołaniu dyrektora szkoły nie jest decyzją administracyjną, to podobny w treści akt o odwołaniu wicedyrektora szkoły również nie ma takiego charakteru. Nie będzie zatem podlegał zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie znajdą także zastosowania § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jako dotyczące postanowień administracyjnych, ani 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnoszący się do aktów prawa miejscowego, ani też 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż analizowane odwołanie wicedyrektora nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym nad działalnością organu samorządu terytorialnego. Zdaniem sądu odwoławczego "akt o odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akt ten nie tylko dotyczy stosunku prawnopracowniczego, ale także – bezpośrednio - administracyjnoprawnego. Zarazem akt o odwołaniu z funkcji wicedyrektora dotyczy praw i obowiązków danej osoby, gdyż na jego mocy zostaje ona pozbawiona kompetencji przyznanych wicedyrektorowi szkoły przez statut szkoły oraz ustawę. Akt dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, jakkolwiek w procedurze jego wydania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły. Skarga zatem w niniejszej sprawie należy do właściwości sądu administracyjnego". Sąd odwoławczy stwierdził, że odrębną kwestią jest zasadność merytoryczna wniesionej skargi - ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku merytorycznego badania zasadności skargi na rozprawie. Wcześniej Sąd ten musi jednak uzupełnić akta administracyjne sprawy w celu zweryfikowania terminowego wyczerpania przez skarżącego środków prawnych wymaganych do wniesienia skargi i prawidłowości określenia skarżonego organu, a dopiero jeśli weryfikacja ta wypadnie pozytywnie - rozpatrzyć merytorycznie skargę. Zaznaczono przy tym, że od odwołania ze stanowiska wicedyrektora nie przysługuje odwołanie, lecz można wnieść na ten akt skargę po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje nie tylko orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje czy postanowienia, ale także na inne akty i czynności organów wskazane w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 2 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a zarazem przedmiotem kontroli sądowej, jest bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia odwołania z dnia 31 stycznia 2014 r. R. M. Skarżący odwołał się do tego organu w związku z odwołaniem go przez dyrektora gimnazjum nr [...] w G. ze stanowiska wicedyrektora tego gimnazjum. Bezsporne było w sprawie, że pismo z dnia 2 grudnia 2013 r. o odwołaniu ze stanowiska zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 grudnia 2013 r. Po jego otrzymaniu skarżący odwołał się do Prezydenta Miasta. Następnie skarżący wniósł skargę na bezczynność tego organu, która to skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem" (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica). Podsumowując, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, a w konsekwencji i na organie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły. Skarga zatem w niniejszej sprawie należy do właściwości sądu administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że odwołanie skarżącego ze stanowiska jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądowej. Tym samym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jednak, co ważne, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "od odwołania ze stanowiska wicedyrektora nie przysługuje odwołanie, lecz można wnieść na ten akt skargę po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.). Ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skarżący nie mógł się domagać od Prezydenta Miasta rozpatrzenia złożonego odwołania (gdyż w zaistniałej sytuacji odwołanie nie przysługuje) oraz że na akt odwołania ze stanowiska dokonanego przez dyrektora gimnazjum z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie może tym samym ujść uwadze, że w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazano, jakie skarżący powinien podjąć kroki, aby merytorycznie zakwestionować akt odwołania go ze stanowiska wicedyrektora (środkiem tym nie jest to wniesienie odwołania). Trzeba jeszcze raz zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu - Prezydenta Miasta (nie zaś skarga na akt odwołania ze stanowiska), którą to skargę skarżący poparł, mimo jednoznacznych wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że Sąd przed merytorycznym badaniem zasadności tej skargi musi uzupełnić akta administracyjne sprawy m.in. w celu zweryfikowania terminowego wyczerpania przez skarżącego środków prawnych wymaganych do wniesienia skargi. W dalszej dopiero kolejności, jeśli weryfikacja ta wypadnie pozytywnie Sąd będzie mógł rozpatrzyć merytorycznie skargę, co może oznaczać - co do zasady - jej uwzględnienie, bądź oddalenie - z powodu bezzasadności skargi . Kierując się powyższymi wytycznymi Sąd zarządzeniem z dnia 27 października 2014 r. wezwał pełnomocnika Prezydenta Miasta do przedłożenia całości akt administracyjnych. Ponadto zarządzeniem z dnia 21 listopada 2014 r. zobowiązano skarżącego wyjaśnienia czy kierował wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz do przedłożenia prowadzonej korespondencji wraz z otrzymaną odpowiedzią (vide: - k. 68 i -k.73 akt sądowych). Powyższe zobowiązania zostały wykonane i akta administracyjne zostały uzupełnione. Przy czym w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2014 r. skarżący oświadczył, że odwołanie z dnia 31 stycznia 2014 r. powinno zostać potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i załączył ponownie odwołanie wystosowane do Prezydenta Miasta, a także odwołanie tej samej treści skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z postanowieniem tego Kolegium z dnia 26 lutego 2014 r. o zwrocie podania wnioskodawcy. Aby było możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu, należało w pierwszej kolejności ustalić czy skarżący spełnił przesłanki wymagane do jej wniesienia, a mianowicie czy wcześniej wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich albo Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zatem w świetle przywołanej regulacji, skuteczne wywiedzenie skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji jej merytoryczne rozpoznanie musi się wiązać z uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku niniejszej sprawy będzie to wezwanie Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia, gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność tego organu, który jak wskazał skarżący nie rozpoznał skierowanego do niego odwołania z dnia 31 stycznia 2014 r. W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można uznać, aby do takiego wezwania organu - Prezydenta Miasta w okolicznościach niniejszej sprawie doszło. Wbrew stanowisku skarżącego, za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie można uznać odwołania z dnia 31 stycznia 2014 r. wniesionego do Prezydenta Miasta (podobnie, jak i odwołania z tej samej daty i tej samej treści adresowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Pismo to stanowi odwołanie skarżącego skierowane do Prezydenta Miasta od dokonanego przez dyrektora gimnazjum aktu odwołania ze stanowiska wicedyrektora z dnia 2 grudnia 2013 r. Jest odwołaniem wniesionym do organu - Prezydenta Miasta od rozstrzygnięcia innego organu - dyrektora gimnazjum, z którym skarżący się nie zgadza. Skarżący domaga się w nim od Prezydenta Miasta uchylenia odwołania dokonanego przez dyrektora gimnazjum. W uzasadnieniu odwołania kwestionuje otrzymane w dniu 4 grudnia 2013 r. odwołanie ze stanowiska jako niezgodne z prawem. Podkreślenia wymaga, że skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpatrzeniu odwołania od aktu odwołania go ze stanowiska wicedyrektora gimnazjum, wobec czego odwołanie, którego rozpoznania skarżący oczekuje, nie może być jednocześnie wezwaniem Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie jest niezbędne do merytorycznej oceny zasadności skargi przez Sąd. Nie można zgodnie, z obecnymi oczekiwaniami skarżącego, nadać złożonemu przez niego odwołaniu innego znaczenia. Nie jest możliwe w oparciu o treść tego pisma (odwołania, które jest jednoznaczne w swoim brzmieniu) wywodzenie niejako dwóch różnych skutków. Odwołanie z dnia 31 stycznia 2014 r. na akt dyrektora gimnazjum nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa Prezydenta Miasta i tym samym nie można uznać, aby do takiego wezwania organu doszło (skarżący nie przywołał innych pism, a analiza akt administracyjnych nie potwierdza istnienia takowych). Zatem tryb pozwalający na skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu, a zarazem Sądowi na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, nie został w niniejszej sprawie wyczerpany. Jeśli nawet przyjąć, że Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności (w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem), to skarga musi zostać poprzedzona wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, aby o tej bezczynności można było wyrokować. Na zakończenie jeszcze raz trzeba podnieść, że z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że merytoryczne podważenie aktu odwołania ze stanowiska wicedyrektora, wymaga wniesienia skargi na ten akt do Sądu, po wcześniejszym wezwaniu organu, który ten akt wydał - dyrektora gimnazjum, do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, wobec nie wyczerpania ustawowego trybu, skarga podlega odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.