III SAB/Gd 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...] w przedmiocie zamiany udzielonej pomocy finansowej zaliczkowej na bezzwrotną postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 16 listopada 1991 r. nr [...], w oparciu o § 5 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 62 z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe została przyznana J. N. pomoc finansowa w formie zaliczkowej na rozbudowę domu jednorodzinnego znajdującego się w K. przy ul. [...]. W następstwie wniosku J. N. z dnia 5 lutego 1996 r., pismem z dnia 15 lutego 1996 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego [...] odmówił zamiany udzielonej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na bezzwrotną podnosząc, iż przedmiotowa zamiana nie jest możliwa z uwagi na fakt zbycia w/w domu jednorodzinnego. Kolejny wniosek w tym samym przedmiocie J. N. złożył w grudniu 2004 r.; pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. nr [...] ponownie odmówiono w/w zamiany udzielonej pomocy finansowej na bezzwrotną. W dniu 6 kwietnia 2006 r. do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wpłynęła skarga J. N. na bezczynność wraz z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w kwestii zamiany udzielonej pomocy w formie zaliczkowej na bezzwrotną. W piśmie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia 25 lipca 2006 r. nr [...] wskazano, iż ewentualna zamiana przyznanej pomocy na pomoc bezzwrotną jest możliwa jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej na pisemny wniosek osoby uprawnionej z dyrektorem oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zawarcie zaś takiej umowy nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem stosownej decyzji. Z kolei przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidujący możliwość zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na pomoc bezzwrotną nie ma do wnioskodawcy zastosowania, gdyż zbył on swój dom w 1994 r. Przedmiotowa czynność spowodowała nadto obowiązek zwrotu uzyskanej pomocy finansowej, do czego zobowiązano już pismem z dnia 15 lutego 1996 r.; wnioskodawca przedmiotowego obowiązku jednakże nie dopełnił. W dniu 16 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. N. na bezczynność wraz z wnioskiem o wydanie wyroku zastępującego decyzję administracyjną w przedmiocie przekształcenia uzyskanej pomocy w formie zaliczkowej na bezzwrotną. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż otrzymana pomoc została przez skarżącego wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Z kolei od chwili zbycia w/w nieruchomości skarżący konsekwentnie wnioskował o rozliczenie otrzymanych środków finansowych. Zdając sobie zaś sprawę z zakreślonego w art. 87 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP terminu (31 grudnia 2004 r.) stosowne dokumenty skarżący złożył w dniu 30 grudnia 2004 r. Jego wniosek nie został jednak uwzględniony, a Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie wydała jakiejkolwiek zaskarżalnej decyzji administracyjnej. Tym samym Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie zajęła stanowiska w przedmiocie wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r. w formie wymaganej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Co istotne, taki stan utrzymuje się nadal, wszelkie zaś próby finalnego rozliczenia z tytułu pobranego świadczenia kończą się zdawkowymi wyjaśnieniami, a Wojskowa Agencja Mieszkaniowa konsekwentnie odmawia stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz podnosząc, iż w świetle stanu faktycznego sprawy jak i obowiązującego stanu prawnego zarzut bezczynności organu jest bezzasadny. Na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował żądanie określone w skardze w ten sposób, iż wniósł "o wydanie orzeczenia zobowiązującego Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...] do wydania decyzji administracyjnej przekształcającej otrzymaną zaliczkową pomoc finansową na bezzwrotną w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia Sądu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w/w aktu normatywnego kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach gdy organ pomimo obowiązku wynikającego z danego przepisu prawnego nie wydaje stosownego aktu administracyjnego. Analiza stanu faktycznego sprawy jak i obowiązującego stanu prawnego prowadzą do wniosku, iż skarga podlega odrzuceniu. Wskazać bowiem należy, iż w momencie wydawania decyzji nr [...] z dnia 16 listopada 1991 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową w formie zaliczkowej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U nr 17, poz. 80 ). Przedmiotowy akt prawny został uchylony z dniem 22 lutego 1994 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. nr 16, poz. 53) wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 ze zm.). Co warte podkreślenia, cytowane przepisy nie zawierały regulacji normującej zamianę przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na pomoc bezzwrotną w drodze decyzji administracyjnej. Jedynie § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej stanowił, iż odmowa przyznania pomocy finansowej następuje w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając m.in. na uwadze dyspozycję § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którą pomoc finansowa była przyznawana na podstawie umowy zawieranej przez właściwy wojskowy organ kwaterunkowy z osobą uprawnioną ubiegającą się o tę pomoc, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 1996 r. podniósł, iż owa zamiana pomocy finansowej, przyznanej w formie zaliczkowej na podstawie dotychczasowych przepisów na pomoc bezzwrotną następować winna w drodze umowy zawieranej przez właściwy organ kwaterunkowy z osobą uprawnioną. Jednocześnie NSA wykluczył w takiej sytuacji wydawanie decyzji administracyjnej (sygn. akt SA/Wr 2634/95, nie publ.). Sytuacja nie zmieniła się po wejściu w życie ustawy z dnia z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 83, poz. 433 ze zm.). W pierwotnym brzmieniu art. 13 ust .4 w/w ustawy stanowił, iż w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. W następstwie wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.) art. 13 ust. 6 stanowi, iż w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W chwili obecnej nie obowiązują również jakiekolwiek przepisy wykonawcze, które stanowiłyby niejako kontynuację regulacji zawartej we wskazywanym rozporządzeniu z 1994 r. Analiza treści art. 13 ust. 6 prowadzi do konstatacji, iż wydanie decyzji administracyjnej na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest możliwe jedynie w sytuacji gdy stosowny przepis ustawy taką możliwość przewiduje. Tytułem przykładu wskazać można np. art. 24 ust. 2, 2a i 6, art. 26 ust. 6, art. 29 czy art. 34 ust. 7 przedmiotowego aktu prawnego. A contrario w sytuacji, w której akt normatywny nie przewiduje możliwości wydania decyzji administracyjnej jej wydanie jest niedopuszczalne. Taka decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej zawierałaby wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą jej nieważność. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza bowiem, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne o charakterze zewnętrznym (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. (OSK 447/4, publ. ONSAiWSA 2004/3/69). Mając na uwadze powyższe rozważania jak i wskazywany przez skarżącego art. 87 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy, iż wojskowy organ kwaterunkowy zasadnie podnosił, iż ewentualna zamiana udzielonej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na bezzwrotną jest możliwa jedynie w formie umowy cywilnoprawnej. Żaden przepis obowiązującej ustawy nie upoważnia bowiem dyrektora oddziału regionalnego WAM do wydania w tej kwestii stosownej decyzji administracyjnej. Z drugiej strony, patrząc przez pryzmat stosunku cywilnoprawnego, udzielona pomoc finansowa stanowi zobowiązanie cywilnoprawne; skarżący zaś jest dłużnikiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, będącej w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej państwową osobą prawną. Te okoliczności prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie można mówić o bezczynności organów administracji publicznej polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej. Skarga na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sytuacji gdy skarga dotyczy braku działania organu w sprawie o charakterze stricte cywilnym jest z oczywistych powodów niedopuszczalna albowiem nie mamy do czynienia z bezczynnością organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, mając na uwadze dyspozycję art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało odrzucić.