III SAB/Gd 166/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 września 2021 r. wpłynął do Wojewody wniosek S. R. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca złożyła wniosek osobiście i pobrano od niej odciski palców. Tego samego dnia odnotowano, że wniosek nie zawiera braków formalnych. W dniu 15 października 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji dotyczących wnioskodawczyni. W tym samym dniu organ, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wystosował do skarżącej pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2022 r. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 17 listopada 2021 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania decyzji w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdzenie – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 17 września 2021 r. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. organ winien był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca. Dodatkowo, zgodnie z art. 109 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), termin załatwienia sprawy ulega wydłużeniu o 30 dni w związku z konicznością zasięgnięcia opinii o wnioskodawcy w Policji, Straży Granicznej, ABW. Zdaniem skarżącej organ powinien załatwić sprawę najpóźniej do 31 października 2021 r. , jednak prowadzi on sprawę w sposób opieszały. Organ co prawda wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 15 marca 2022 r., ale nie ma żadnych obiektywnych przyczyn, aby postępowanie trwało tak długo. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ nie powiadamia strony o żadnych terminach załatwienia sprawy. Z kolei wyznaczony termin ponad półroczny (15 marca 2022 r.) nie jest terminem, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Organ prowadzi zatem sprawę dłużej niż wymaga tego przepis prawa i realna potrzeba. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że pisma zawierające prośbę o przekazanie opinii, o której mowa w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zostały doręczone odpowiednio 29 października 2021 r. (Komendant Wojewódzki Policji) oraz 2 listopada 2021 r. (Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Oddział Straży Granicznej). Oczekiwanie, że postępowanie zakończy się w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, w sytuacji, gdy wyżej wymienione organy mają prawo wydłużenia do 60 dni terminu, o którym mowa w art. 109 ust. 2 ustawy, jest nierealne. Odnosząc się do zarzutu, że organ prowadzi sprawę dłużej, niż wymaga tego przepis prawa, organ zaznaczył, że został on wywiedziony z przekonania pełnomocnika skarżącej, że organ zakończy postępowanie po półrocznym postępowaniu. Pełnomocnik zakłada a priori, że organ nie zakończy postępowania niezwłocznie, co nie może być podstawą do uznania, że organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ), dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje przewlekłość postępowania jako sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi zatem środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 §1 i 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy art.35 § 1-3 k.p.a. stanowią rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużych odstępach czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd też przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi nie zawierała przepisów określających czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisem art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r. poz. 91), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. , do ustawy o cudzoziemcach dodany został art. 112a, dotyczący terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis ten stanowi: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. 3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie. 4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni. 5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Ustawa nowelizująca stanowi ponadto w art. 13: 1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. 3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały wszczęte zostało w dniu 17 września 2021 r. (data wpływu wniosku do organu). Uchylenie zaistniałego skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze późniejszego aktu prawnego (ustawy nowelizującej) uznać należy za pozbawione uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Pierwszymi i jedynymi czynnościami organu, znajdującymi odzwierciedlenie w aktach administracyjnych było – po złożeniu przez skarżącą osobiście w dniu 17 września 2021 r. wniosku , nie dotkniętego żadnymi brakami, wystąpienie w dniu 15 października 2021 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do właściwych organów o udzielenie informacji dotyczących skarżącej oraz zawiadomienie skarżącej, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2022 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 13 grudnia 2021 r. organ wskazał, że pisma , o jakich mowa w art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, doręczono Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w dniu 29 października 2021 r., a ABW i Oddziałowi Straży Granicznej – w dniu 2 listopada 2021 r. Organ nie przedstawił Sądowi do dnia wyrokowania żadnych informacji, z których wynikałoby, że któryś z wyżej wymienionych organów przekazał Wojewodzie informację o przedłużeniu terminu 30 – dniowego na przekazanie informacji do 60 dni ( art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Przyjąć zatem należy, że termin ten nie był przedłużany. Pomimo upływu czterech kolejnych miesięcy organ do daty orzekania w niniejszej sprawie nie powiadomił Sądu o wykonaniu jakichkolwiek dalszych czynności procesowych, nie poinformował także Sądu o tym, czy została w sprawie wydana decyzja administracyjna, co pozwala sądowi na przyjęcie, że decyzji takiej nie wydano. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na trwanie stanu przewlekłości postępowania. Fakt informowania strony o przedłużeniu terminu do wydania decyzji nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Informacja o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy na tak długi czas pozbawiona była ponadto jakichkolwiek podstaw, skoro wniosek był kompletny, a organ oczekiwał jedynie na odpowiedź właściwych organów. Nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dodanie do ustawy o cudzoziemcach przedstawionego powyżej art.112a, wprowadzającego ustawowe terminy załatwiania spraw. Rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem ocena, czy poszczególne czynności wykonywane są w sposób efektywny, sprawny i celowy. Należy zwrócić uwagę, że przewidziane ustawą o cudzoziemcach terminy załatwiania spraw wyznaczają maksymalne limity czasowe, nie uchylając zasady szybkości postępowania określonej art. 12 § 1 k.p.a. Zatem nawet załatwienie sprawy w terminie ustawowym nie wyklucza w konkretnych okolicznościach sprawy możliwości stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone przewlekle, jeśli organ nie podejmował w racjonalnie usprawiedliwionych odstępach czasu niezbędnych czynności lub podejmował czynności pozorne, czy też nie mające znaczenia dla rozstrzyganej sprawy. Reasumując, za przejaw przewlekłego prowadzenie sprawy należy uznać brak działania organu od czasu złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku wraz z odciskami linii papilarnych, do czasu wystąpienia Wojewody, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do wymienionych w przepisie tym organów o konieczne informacje. Brak działania trwał bez przyczyny miesiąc, mimo że Wojewoda, dysponując kompletnym wnioskiem skarżącej, powinien wystąpić z pismem do właściwych organów niezwłocznie. Przewlekłością dotknięta jest także dalsza faza postępowania, gdyż w dniu 2 grudnia 2021 r. upłynął 30 - dniowy termin do przekazania informacji przez organy, do których Wojewoda zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Pomimo upływu kolejnych czterech miesięcy nie została wydana decyzja, mimo że z akt administracyjnych nie wynikają żadne okoliczności uzasadniające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazać należy, że procedowanie organu należy uznać za przewlekłe także w świetle znowelizowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda już w dniu wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach dysponował pełnym materiałem koniecznym do wydania decyzji w sprawie. Wniosek skarżącej już w dniu jego złożenia był kompletny - skarżąca złożyła wniosek osobiście, pobrano od niej odciski palców, wniosek nie zawierał żadnych braków. Wojewoda dopełnił już także obowiązku, nałożonego na niego przepisem art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Nie istniały zatem żadne przeszkody do załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania, określoną w art. 12 § 1 k.p.a. i podstawy do zwlekania z załatwieniem sprawy z uwagi na wyznaczenie ustawą 60- dniowego terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślenia wymaga, że organ nie wydał decyzji do dnia wyrokowania, mimo że upłynął także już 60- dniowy termin załatwienia sprawy, liczony od wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach. Zasadne było zatem zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ( pkt 1 sentencji wyroku). Sąd ocenił jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, uwzględniać należy całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala stwierdzonej przewlekłości postępowania. W rozpatrywanej sprawie, w świetle znanych sądowi z urzędu stanów faktycznych innych rozpoznawanych spraw uznać należało, że skala ta nie jest rażąca. Z tych też przyczyn Sąd uznał za nieuzasadnione w okolicznościach sprawy żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej ( pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 , art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r., poz.1800 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.